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摘 要：在我国,虽然政府倡导环境保护已几十载,但是我国的环境污染和生态破坏却仍日趋严重.环境保护要摆脱现在的困境,提高环保领域的民主程度、拓宽公众参与的范围和渠道是必由之路.因此建立我国公众参与环境保护的法律机制具有紧迫性和必要性.

关 键 词：环境保护,公众参与,法律机制

[中图分类号]：X324[文献标识码]：A[文章编号]：1002-2139(2011)-16-0171-02

由于环境问题的广泛性和复杂性决定了国家在行使环境治理的职能时享有广泛的自由裁量权.为了防止自由裁量权的滥用,人们开始要求法律赋予公众参与环境管理的权利,提供给公众参与环境保护的法律途径,以此对政府的自由裁量权的范围和幅度加以限制,对政府的环境管理进行监督,使其真正符合公众的利益,这就是当今环境法学研究领域较为热门的环境保护中的公众参与问题.

1.公众参与环境保护的涵义

在环境保护领域,公众参与的思想形成于20世纪六十年代.1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求.自此以后,许多国家的环境法律及国际性法律文件都将公众参与作为一个原则写进去.本文认为,现代环境保护领域中的公众参与是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,从而使得该项决策符合公众切身的利益.在环境法领域确立公众参与的原则,是民主主义理念在环境管理活动中的延伸.随着环境保护运动的不断深入,公众参与环境保护的机制会越来越具体明确,它已经从个别国家的实践逐渐发展成为国际社会公认的环境法原则.

2.国外公众参与环境保护的法律机制及其经验借鉴

在对美国、日本、加拿大、俄罗斯、法国的公众参与环境保护的法律制度进行比较研究后,我认为这些国家公众参与环境资源保护的法律制度对我国的借鉴主要有以下四点：

2.1立法保障公众参与环境保护的权利

即以公民的实体环境权为前提和依据,将其细化为程序性环境权,如环境知情权、环境参与决策权和获得司法救济权等,以此作为实现公民实体环境权的有效途径.例如,美国于1969年通过了体现公众参与原则的《美国国家环境政策法》.该法宣称每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献；同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书向公众公布,并向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报.

2.2公众参与环境影响评价的制度比较完善

目前,多数发达国家都建立起了比较完善的公众参与环境影响评价活动的制度,对公众参与的内容作出了明晰的程序性规定.[1]比如：在听证前,先向公众公开环境影响评价报告书、说明书等文件,保证公众对听证内容有全了解,并有充足的时间来准备意见；随后正式举行环境影响评价听证会或审议会,邀请公众参加会议,如实记录公众的意见反馈,回答公众的质询,听取公众的异议；最终在环境影响报告书或审议中充分反映公众的意见,特别是不同意见.

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2.3非政府组织发挥重要作用

目前,许多国家法律都规定了公民有权依法成立旨在保护环境的社团组织,即民间环保组织.这些社团组织代表了各自群体的环境利益,较个体公民相比,社团组织拥有从事环境保护活动更大的优越性和更强的能力.此外,这些组织还能够以公众代表的身份与国家或地方政府进行环境事务方面的有效合作,充分的参与到环境保护的决策过程中去,协助政府制定环境政策、方案、行动计划以及相关规范,并敦促和监督这些政策、方案、计划和规范的实施.因而,非政府组织在各国环境保护运动的实践中都展现出巨大的能量和蓬勃的活力.

2.4.环境公益诉讼制度

环境诉讼是公众参与环境保护的一种重要方式,特别是当政府机关不履行环境立法规定或从事违法行政行为时,由公众提起环境行政诉讼往往要比建议、申诉、抗议、示威、游行等形式更为有力.例如在美国,一些公民和环保组织（如色拉俱乐部）就已经提起和进行了大量的环境诉讼,在保护环境和保障美国环境法的实施方面起到了十分重要的作用.

3.完善我国公众参与环境保护几点构想

虽然从20世纪90年代,中国就开始了公众参与环境保护的制度建设.近年来,公众参与环境保护在深度和广度上都有较大发展,也得到《环境影响评价法》的肯定,但是公众参与环境保护的实效仍不明显.故在环境问题更加突出、公众环境意识日趋觉醒和参与环保的呼声更加高涨的背景下,如何通过对公众参与环境保护的理论基础研究,借鉴西方发达国家在保障公众参与环境保护法制建设方面的经验,立足于我国环境立法现状,提出符合我国国情的公众参与环境保护的法制建设的构想和建议便成为当务之急.

3.1建立环境信息公开制度

“环境知情权”是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利,它是知情权在环境保护领域里的具体体现,更是公民参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节.为保障公民的环境知情权,需要建立完善的环境信息知情机制,即制定明晰有效的环境信息公开制度.当前,单一的公报形式难以满足公众对环境信息的获知需求,而且由于信息的技术性、专业性等阻碍,广大公众对环境状况难以做到真正的了解和知晓.此外,一些地方性的零星信息发布渠道,如“空气质量预报”“大气状况月报表”等,影响范围小,仅能作为环境信息公开的辅助.因此,笔者主张从权利主体入手,针对权利客体的不同特点采取不同的权利行使模式,并以权利的行使程序和救济措施为制度保障,构建适合我国国情的环境知情法律机制.

3.2建立公众听证会制度

在行政立法过程中,设置听证程序的最大好处在于可以通过公众参与立法决策,使民意在立法中得到最大限度地体现,从而大大增加了行政立法的民主化程度.另外,在具体的环境法律调整过程中,要求行政机关必须指明事实根据和说明理由,还应在当事人参与下查明事实真相,使决定有足够的证据支持,并对所使用的法律、政策及自由裁量做出解释和说明,从而避免主观随意性；而且还规定当事人可以参与行政程序的过程,对有关的事实和法律问题充分发表自己的意见,提出证据,进行质证辩论,说明自己的利益受影响的程度,使行政机关在做出决定时比较和权衡公共利益与个人利益,进行理性的裁量.这样保证了行政听证成为公众参与的一种有效渠道和方式.

3.3建立环境问题信访制度

根据信访的功能特征及环境问题自身的特点,在公众参与机制运行方式的设计中,应当有效的加以利用,使信访同其他运作方式相互配合,将其作为一种基本的启动和参与形式,并成为整个公众参与运行中的具体监督保障形式,防止公众参与机制本身运作过程中政府的作为不当甚至不作为,通过信访,改善和优化公众参与本身的运行程序和方式,提高公众参与的运行效率.

3.4引入环境公益诉讼制度

“有权利就必有救济”,“无救济即无权利”,要保障公众参与权

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