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他们职能的充分发挥.适当的分权也是增强大学生"村官"工作积极性以及发展能力的有效途径.在获得权力的同时要确保权责相统一,权力和责任应同时得到明确.如果法律上没有明确他们合理的责任内容以及承担责任的方式,那么大学生村官将不会自然地严肃对待自己在村务活动中的选择.在村民自治背景下,村务决策本身具有博弈特征,也要求在权责分配上应尽可能对等,否则难以得到"纳什均衡"解[8].在具体操作中,应根据工作的不同,在职责分担的力度及重点上,应各有侧重,兼顾工作能力的差异而设置协调性机制.所以合理的权责分配不仅是村委会负责人与大学生"村官"双方权利的尊重与保障,同时也是保持制度稳定性和连续性的重要手段.因此,权责分配在维护农村社会稳定和促进经济发展两种路径间寻求某种程度的平衡同时实现权力的合理分配与制衡.此外,法律的明确规定与权威性保障也是大学生"村官"制度设计得到普遍认同和大学生"村官"在农村发挥应有作用的必要前提.
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4.现行制度框架下大学生"村官"法律地位困境的解决途径
4.1以村委会和大学生村官为主体的劳动合同关系
首先,应赋予村委会对大学生"村官"的选聘权和处置权.通过赋权给村委会,形成村委会与大学生"村官"双方的"委托-代理"的关系.在这个人力资本市场中,村委会根据自身的实际需要选择适合的大学生到村任职,而大学生"村官"则通过自身能力选择理想的行政村,实现自身在新农村建设中的价值.[9]根据《村组法》,村委会是非公权力组织,不能行使公务职责,大学生"村官"非村民选举不得担任自治组织管理者职务.交换理论认为,权威的有效性和稳定性取决于下级的社会认同,集体赞同可以使领导权威合法.[10]法律关系的明确可以通过在法律规范下自主协商,达成由法律效力的协议方式进行.
实际工作中,要让大学生"村官"必要时能直接行使村官权力,就必须以与村民之间达成协议的方式,具体明确大学生"村官"的权利和义务.这不仅有利于预防政府借大学生政策之名干预村民自治,也有利于大学生"村官"依约行使职权.因此,在相关法治实践中需要合理确定大学生"村官"的法律地位,相对于国家,大学生"村官"应当拥有更广泛的权利,相对于农村社会成员,他们应当具备充分的权力,管理权能以及为实现权力所必备的条件.当然,大学生"村官"权力的来源必须合法化,在村民自治的背景下,应当通过正当的程序获得村民的权力授权.
以村委会和大学生村官为主体形成劳动合同关系,虽然可以解决大学生"村官"开展村民自治工作的合法性和法律地位问题,但现实的国情为这项工作的开展带来了难度.村委会作为雇佣主体,其薄弱的经济基础难以吸引优秀的大学生到村任职,而且大学生村官的经济利益在现实操作中也难以保障.
4.2完善户籍制度使大学生村官具有村民身份
既然单靠村委会的经济实力难以保障大学生村官的经济利益,那么能否让大学生村官获得当地的村民身份,获得相关的土地和集体经济收益呢这个设想目前最大的"拦路虎"之一就是户口以及由户籍壁垒所导致的社会福利,社会保障的问题.[11]立法部门已经看到这一问题的存在,刚刚修订的《村民委员会组织法》已经放宽了选民的范围,法律的修改与完善给大学生"村官"提供了参与农村治理可能性.
另外,还值得我们关注的是某些地方,例如四川成都市,正在进行户籍制度改革,准备在两千零二年达到城乡户籍统一化要求.这将为户籍在城镇的大学生到农村担任"村官"减少户籍上的障碍,促进人才的有序流动.成都市的户籍制度改革一旦获得成功,必将在全国普遍开展起来.但是,这一定位并未赋予大学生"村官"完整的村民权利,例如待遇仅仅是补贴,而缺少土地承包,集体经济组织的利润分配等权益,因此户籍制度的修改必须兼顾政治权利与经济权利.如规定到村任职的村干部享有一定的集体经济组织的利润分配.但这项举措一旦实施,大学生村官就会参与分配原本不多的集体经济收益,一定程度上损害了当地村民的既得利益.
4.3建立大学生"村官"劳务派遣制度
要保障大学生权利的同时又不损害村委民的既得利益,可以建立大学生"村官"劳务派遣制度
4.3.1劳务派遣制度涉及的法律规定及法律关系
劳务派遣法律关系的主体有:派遣机构,用工机构以及被派遣到用工机构从事合同约定工作事务的劳动者.从《劳动合同法》第五十七,五十八条得知,派遣机构是法律上的用人主体.派遣机构的核心义务是按照派遣合同条款内容,选择或招聘劳动者赴用人机构进行合同约定的劳动事务.劳务派遣机构与用人机构经过协商确定的有关劳务派遣中的相关约定,是相对的,不能约束劳动者,更没有普适效力.
4.3.2大学生"村官"派遣机制
具体到大学生"村官"派遣工作中去,可以成立一个组织或机构,来负责大学生"村官"的招聘,培训和管理.而村委会就可以成为这个接收大学生"村官"的用工机构.在现行的法律框架下,大学生"村官"劳务派遣可以这样展开:大学生村官选派组织招考大学生"村官",并对大学生"村官"的劳动保障负责,基层自治组织根据地方需求,与待业的准大学生"村官"进行双向选择,选择完成后,基层自治组织与大学生"村官"派遣组织签订劳务派遣合同.虽然《劳动合同法》及其条例没有明确规定接收大学生"村官"的村委会与大学生"村官"之间的关系,但只要大学生"村官"通过合法的组织派遣到村委会工作,在派遣关系中就可以通过《劳动合同法》来明确大学生"村官"的法律地位,使大学生村官受到《劳动合同法》&
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4.3.3明确大学生"村官"派遣机构与村委会的责任划分
在劳务派遣关系中,劳动合同虽然存在于派遣职员与派遣单位之间,但"劳动给付"的事实则发生在用工单位与派遣职员之间,即劳务派遣是"雇用与使用分离"的劳动形态.[12]现有的雇主责任规则显然无法调整这种复杂的关系,因而必须明确三方主体的权责分配,尤其是派遣机构和村委会之间的责任划分.
另外,值得注意的是我国的法律规定派遣协议各方权益不甚明确的情况下,主体承担的是连带责任.我国法律未明确劳务派遣中派遣机构和用人机构责任如何分配,这会导致出现纠纷是二者内部难以作出责任区分,所以签订合理的劳务派遣协议,并明确大学生"村官"派遣机构与村委会之间在内部的责任划分,才能有效地降低法律风险.
4.4做好大学生"村官"留任工作
采用劳务派遣方式虽然可以解决大学生"村官"开展村民自治工作的合法性和法律地位问题,但现实的国情为这项工作的开展带来了难度.农村基层自治组织经基础薄弱,生活条件艰苦,不利于优秀的
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