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摘 要：行政许可涉及到比较专业性的问题,由此也导致了专业性技术组织在此处的用武之地.但专业性技术组织到底是以“私人”的身份出现,还是以“国家”的身份出现,这不仅是我们积极寻求的,也是我们致力于解决的,因为它决定了最终的法律责任归属.
关 键 词：行政许可；专业性技术组织
许可广泛存在于人类社会,既有政治、经济、社会和管理领域的许可,又有法律领域的许可.在法律上,许可行为十分常见,在公私法领域均可觅其踪迹.行政许可就是私法概念遁入公法领域的表现.许可在逻辑构造上呈现某种相似性,都表现为得到批准或授权而获得相应的自由或权利（权力）,只不过对权利的处分更为自由罢了,而权力的运用则需遵循实体和程序规范.权力表现为不同的形态,由于其物质基础不同导致衍生出不同的具体形态,国家公权力只是其中一种,即表现在公共事务中的政府权力.一般我们言及国家公权力,都是从外在的形式出发进行定义的,认为凡具有行政机关之形式（财政、人员）从事行政活动者方为政府.①在传统的“统治”理念中,政府是公共事业管理、公益事业和社会福利的唯一提供者；但随着小政府,大社会的历史变迁,公共治理的主体早超出了惟政府的单一格局,非政府组织在社会的公共治理中也占有重要的一席之地.只不过在这里由于非政府组织掌控了某种重要的公共资源,其作出的不再是私有领域的权利处分,而是对相对人的权利具有重要影响的行政处分.
具体到行政许可中,专业性技术组织就在一定程度上发挥了某种行政的职能.我国现行法律对这种职能的发挥进行了肯定,并且对其职能发挥划定了大致的界限.譬如《行政许可法》第28条对行政机关和专业性技术组织在行政许可中的事务进行了分工,“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施.专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任.”对此条,笔者
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一、专业技术组织与行政主体的关系
《行政许可法》第28条专业性技术组织对其所涉及特定物品进行的行政活动并非包括所有事项,而只是涉及与自己职能相关的事项,仅限于检验、检测、检疫这些本部门具有较大优势的技术性活动.关于专业技术组织和行政机关的关系,法律并无统一规定,但大概可分为三种类型：
第一种是重叠关系.在某些专有领域,行政机关拥有自己的专业性技术机构,以便更好地实现行政目的,这种情况下专业技术组织与行政机关是隶属关系甚至是重叠关系.如《药品管理法》第65条规定：“药品监督管理部门根据监督检查的需要,可以对药品质量进行抽查检验.抽查检验应当按照规定抽样,并不得收取任何费用.所需费用按照国务院规定列支”.药品监督管理是是国家专营的,基于其在国家社会生活中的重要性,没有交给专业性技术组织去检验.药品监督管理部门根据监督检查的需要,设置专门的专业性技术机构,对药品质量进行抽查检验,从而为判断药品质量状况提供技术依据.
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第二种是委托关系.《进出口商品检验法》第3条规定：“商检机构和经国家商检部门许可的检验机构,依法对进出口商品实施检验”.同时依据该法第2条、第8条的规定,由国务院设立的进出口商品检验部门在各地设立的进出口商品检验机构主管当地的进出口检验工作,但不是唯一的,经国家商检部门许可的检验机构,也可以办理一定范围的进出口商品检验鉴定业务.前者是一种内部领导关系,甚至是重叠关系,因为此时专业技术组织（商检机构）是行政机关内部的一个机构,此情形与这一种类型相同；但后者,在商检机构经商检部门许可成立的情形下,它在组织上是独立的,行政机关通过委托由其具体进行检验方面的操作,这种情形就是行政法上的委托行政行为.
第三种是指导关系.专业性技术组织作为社会中介组织的一种,一方面它是深入体制改革、扩大对外开放以及发展商品经济的必然结果.另一方面,作为政府主导型的成品,天生对政府部门具有较大的依附性.但随着改革的深入,专业性技术组织必须与行政机关在隶属关系上和经济利益上分割开来,因为这种模式引发了种种弊端：一是分割市场,垄断执业；二是政府职能市场化,强制服务乱收费.违背市场规律的行政干预也滋养了诸如行业垄断、地区封锁、管理混乱等现象,使中介机构在市场经济环境中综合竞争力先天不足.正是看到了这一点,有的法律明确规定专业技术组织和行政机关不能有任何隶属关系和利益关系,如《产品质量法》第20条规定：“从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立,不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系.”,但由于我国对中介机构的管理一直采取双重管理模式,中介机构所从事的业务必须受其业务主管机关的指导,实践中专业性技术组织在很多情况下不具有独立性,导致其客观性、公正性受到限制,权威性受到怀疑.
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二、专业性技术组织的责任归属
上文为什么首先要对专业性技术组织与行政机关的关系进行分析,就是因为专业性技术组织实施的检验、检测、检疫根据其与行政机关的关系可以是行政相对人提起行政许可申请的一部分,也可以是行政机关作出行政活动的一环.在专业性技术组织的鉴定材料成为行政相对人提起行政许可申请材料的一部分时,作出行政许可的行政机关一般只对该鉴定材料做形式审查.此时作出该鉴定材料的专业性技术组织必须具有独立的责任承担能力,当其鉴定结论因为真实性而导致行政相对人行政许可申请失败的,由专业性技术组织对许可申请人承担民事责任,特定情形下还要向社会和公众承担行政或刑事责任.当专业性技术组织的鉴定结论是行政机关行政活动的一环时,此时意味着专业性技术组织的活动即行政机关的活动,由行政机关承担其对外法律责任.这种情形发生在专业性技术组织与行政机关重合或是其内部机构抑或是行政机关委托给专业性技术组织实施的情形.此时行政许可机关不但要颁发行政许可证件,还要就专
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