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年、取消注册资格、取消转会资格,都是相当严重的处罚,但处罚未经听证就做出,在程序上有待商榷.”[6]4体育社会团体处罚权的救济机制
体育社会团体行使处罚权肯定会对处罚相对人造成一定权利与利益的损害,在体育社会团体不合法、不合理、不正当行使或者滥用其处罚权时,被处罚的相对人如何寻求救济,这个问题现在学界很少研究,我们认为这个问题还是比较重要,完善的体育社会团体的处罚机制应该包括体育社会团体处罚权的救济机制.根据我国现行体育社会团体处罚权的行使状况,我们认为应建立与完善以下救济方式:
1)申诉.体育社会团体在对其会员做出处罚决定后,应允许处罚相对人申诉,并为处罚相对人申诉提供条件.申诉是处罚相对人针对处罚权主体的处罚决定,有权利阐述自己的意见,并要求重新作出处罚决定,以减轻或消除处罚的一种行为.申诉是内部的一种救济方式.一些体育社会团体在章程或其他处罚规章中明确了处罚相对人的申诉方式,如《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》就规定了受理申诉的机构或受理申诉的案件范围.但是我们看到一些体育社会团体关于申诉的规定并不完善,如缺乏申诉程序、申诉时间等的规定,甚至对申诉范围作出严格限制.从法理上讲,只要是作出了对相对人不利的处罚,不管是严重还是轻微的处罚,对其权利与利益造成一定程度的损害,相对人都可以提出申诉.中国足协就对相对人的申诉范围作出规定,只有以下八种情形才能进行申诉,即“1、停赛或禁止进入体育场、休息室、替补席6场或6个月以上,2、退回奖项,3、禁止从事任何与足球有关的活动,4、取消比赛结果、比分作废,5、联赛扣分、禁止转会、降级、取消比赛资格、取消注册资格,6、进行无观众比赛、在中立场地进行比赛、禁止在某体育场(馆)比赛,7、对赛区罚款2万元以上、对俱乐部(队)罚款5万元以上、对个人罚款1万元以上,8、其他更严重的处罚.”我们认为这样是不合适的,申诉是受处罚人的一种权利,申诉不申诉或在什么样情况下才进行申诉是受处罚人自己决定的结果.
2)调解.调解是在第三人主持下,由作出处罚的体育社会团体以及处罚相对人在一起协商,达成双方都满意的协议的行为.调解既可以是内部的调解,也可以是外部的调解,主要决定于调解的第三人的身份地位,如果该调解人是体育社会团体的内部成员,则是内部调解,反之,调解人是体育社会团体以外的组织或个人,则该调解是外部调解.通常情况下,内部调解不可行,而多由外部调解解决,这一点从我国体育社会团体章程及规章中没有设置调解制度中看出来.
3)仲裁.仲裁是根据行使处罚权的社会团体与受处罚人达成的协议,将争议事项提交第三方居中裁决争端的方式.我国《体育法》第33条规定:在竞技体育活动中发生纠纷,由体育促裁机构负责调解、仲裁.体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定.1998年12月31日国家体育总局发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定(暂行)》第18条规定:“如当事人对有关单项协会的处罚决定有异议,可按照有关体育仲裁的规定申请仲裁.”第19条规定:“运动员、相关人员及其单位与有关单项体育协会达成仲裁协议的,国家体育仲裁机构的仲裁结论是最终结论.”尽管如此,国务院并没有出台体育仲裁的行政法规,我国真正意义上的体育仲裁制度并没有建立起来.虽然中国足协在其内部建立仲裁委员会,但它不是严格意义上的仲裁组织,严格来讲它就是内部的调解机构.因此,我国应尽快建立独立的体育仲裁机构,不仅是体育纠纷的一种解决方式,更可以成为处罚相对人权利救济的一种重要渠道,国际体育仲裁机构以及很多国家的体育仲裁机构在解决处罚机构与相对人纠纷方面已有很好的尝试,有许多经验可供借鉴.
4)诉讼.诉讼是各国权利救济最后也是最重要的一条救济渠道.诉讼就是处罚机构(处罚的体育社会团体)与处罚相对人将争议提交到国家司法机构,由司法机构根据法律规定的程序进行判决的行为.但采用诉讼方式,有学者认为“应当首先用尽体育行业内部的救济措施.”“之所以设立用尽内部救济原则,主要目的是节约司法资源,避免一些由内部机制就可以解决的当事人的权利救济问题,进入司法程序,浪费国家宝贵的司法资源,另一方面,用尽内部救济原则在某一方面,也是对被诉一方当事人的管理权限(行政管理权限、行业管理权限)与管理秩序(行政管理秩序、行业管理秩序)的一种维护.”[7]这有一定的道理,毕竟司法资源有限,而且在解决纠纷的效率上不如内部的救济机制.但在实践中,因缺少法律的明确依据,法院在受理这样的纠纷案件存在制度障碍,典型的就是2002年1月7日亚泰俱乐部状告中国足协案,法院就没有受理,这些年中被处罚人权利救济的案件没有受理过.我们认为应探索司法的救济渠道,在制度上加以完善,“现代行政法将国家行政以外的社会公共行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼,人民法院可对之进行司法审查)就不仅具有必要性,而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而越来越具有迫切性.”[8]这一观点目前已得到了越来越多学者的支持.我们也希望通过现行《行政诉讼法》的修改,能够将社会团体与其成员的纠纷案件纳入到行政诉讼案件的受理范围当中,能够确立受处罚人权利救济的最重要的措施与制度.从各国的法律制度变化趋势来看,“对社团或社团的内部处罚进行司法审查被提上了日程.法院已经对社团章程中的处罚是否有足够的依据,处罚是否符合章程规定的程序,被处罚者是否依照法律的规定被征求过意见等进行审查.此外,法院还审查社团的有关决议是否‘显然不合理’或者是否违反善良风俗,或处罚已超出了私法范围,且达到了僭越国家刑事权力的地步等.”[9]
5进一步完善我国体育法关于体育社会团体的处罚权制度
现行的《体育法》是1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,已经施行十四年了,它的立法指导思想及主要内容都或多或少地过时了,关于它的修改也逐步提上了立法议程.关于社会团体制度的规定除《体育法》第五章以五个条文规定以外,在其他章节中也有,如第29条、第31条、第33条、第34条、第42条、第48条、第49条、第50条,关于社会团体处罚权的规定主要见于第49条、第50条.从制度完善的角度来看,关于体育社会团体处罚权的规定还需要在以下方面有所改进:
1)国家行政机关与体育社会团体的职能的分离要明确.在体育法中,根据《体育法》第29条、第31条、第40条的规定,中国的单项运动协会是依据《体育法》和国家体育总局的授权,负责对各运动项目进行管理,享有与运动项目有关的管理权和处罚权以及对外代表国家的权力.那么体育社会团体的管理权(包括处罚权)与国家体育行政机关的管理权(包括处罚权)如何明确界分呢.还有根据《体育法》第50条的规定,在体育运动中使用禁用的药物和方法的,由体育社会团体按照章程规定给予处罚.以中国足协为例,其章程并没有明确规定在体育运动中使用禁用的药物和方法的处罚规定,而在中国足协制定的《中国足球协会纪律准则及处罚办法(试行)》仅有第65条规定:“对使用兴奋剂的,依照国家体育总局颁布的相关规定进行处罚.”在国务院2004年1月13日通过的《反兴奋剂条例》基本上规定的是国家体育行政机关的处罚权,而只有第46条规定:“运动员违反本条例规定的,由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理.”该条例规定的处罚权的主体、处罚方式与中国足协章程及其相关规章规定都不一致,这样增加了实践操作的难度.我们认为,《体育法》修改时须对国家体育行政机关与体育社会团体的职能重新定位,尤其是对它们的处罚权要界定明
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