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【摘 要】对工程项目的环境影响进行评估与控制是政府公共部门受托公共责任之一,该公共受托责任的履行要以公平和效率为基本导向.工程项目政府环境绩效审计旨在保障政府环境受托公共责任的履行,应坚持公平和效率基本原则.审计部门依据环境部门提供的环境风险评估线索,与环境部门合作,开展工程项目事前、事中、事后环境绩效审计.
【关 键 词】工程项目环境绩效审计风险导向审计公平与效率
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人类社会进入工业化时代以来,环境污染越来越严重并引起广泛关注,走可持续发展道路已成为全世界人民的基本共识和各国政府的首要任务.中共十五大报告将可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施的战略”.1987年,挪威首相布伦特兰夫人定义可持续发展为：“既能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”（引自“百度百科”――可持续发展）.工程项目是人类对大自然的改造和利用,在其资源获取、环境利用过程中,对环境产生影响甚至造成重大环境污染.目前普遍采用的评估与控制工程项目环境影响的方法是编制环境评估报告,即论证并评价工程项目近期及远期环境影响,提出相应防治方案.1998年我国颁布的《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号,1998年12月）第三章明确规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施的竣工验收应当与主体工程竣工验收同时进行.
但是,环评报告的执行落实仍是一个难题,有些工程项目甚至根本不重视环评工作,如颐和园湖底防渗工程,工程开工却被证实未经环评程序,就曾引发社会广泛关注.毋庸置疑的是,由于政府承担公共受托责任,政府对工程项目环境影响评估及管理负有不可推卸的责任.政府审计是确保政府履行公共受托责任的有力保障,公平与效率构成政府公共受托责任的基本要素,因此,政府也要以此为导向,开展工程项目政府环境绩效审计工作.
一、工程项目环境管理的政府公共受托责任
(一)政府公共受托责任
“受托责任”源于“问责”（accountability）.ShererandKent（1983）,MckinneyandHoward（1998）分别从广义的权力授予与期望,公司经营中的两权分立等角度界定受托责任.我国学者杨时展（1990）认为,受托责任由于委托关系的建立而发生,委托关系可由聘请、任命建立,亦可由民主选举而建立.一旦建立委托关系,受托人就要以最大的善意及最经济有效的方法,严格按当事人的意思完成委托人所托付的任务.
公共部门承担维护、促进社会公共利益,维持公平、有秩序的社会的使命,实质是承担公共受托责任.1997年世界银行的一份报告明确指出政府应具备五项基本职能：建立法律基础；维护非扭曲的政策环境,包括宏观经济的稳定；投资基本社会服务和基础设施；保护弱者；保护环境.美国审计总署认为,受托管理并有权使用公共资源的机构有向社会公众说明其全部活动情况的义务.最高审计机关亚洲组织认为,公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任.
(二)政府公共受托责任的两个基本要素――公平与效率
对公平与效率的追求贯穿人类社会发展历程,人类社会也因此不断迈进文明和繁荣,可以说,公平和效率是人类追求的两个基本价值目标.传统观点认为,政府公共受托责任的评价标准是经济性、效率性和效果性,乔治弗雷德里克森（1971；1980）批评这种评价标准缺乏社会公平,效率和经济之外,社会公平应成为公共行政的第三大理论支柱.
1.公平及其评价.古往今来,很多著名思想家、哲学家对公平作出了各种阐释.一般认为,公平是处理人与人关系的一种正确方式,同时公平也是保护每个人自然权利的一个原则,公平是人们对自身所处环境的最基本渴望.保护环境,关心后代,就是公共行政所应具有的一种伦理公平观.代际公平和环境伦理构成伦理公平观的基本内容.卡拉汉曾经列举四条对后代的责任,第一条就是不应该做任何危及后代的事情,包括不过度开发自然资源,造成环境污染等.如果公共部门没有尽到保护环境的责任,则可能不仅是代际不公平的问题,也是当代人之间的不公平问题.破坏环境往往基于对个人利益的追求,环境破坏的不良后果却要他人承担.钱伯斯（1987）从环境伦理角度定义公平,认为公平是计划投入与计划产出之间的对比关系.企业从环境和社会中获取资源,同时将产出回馈给环境和社会,如果这种获取和给予相互对等,就是公平.反之,企业过分地消耗有效的自然资源,或生产有害的副产品,就是不公平.
2.效率及其评价.效率来自英文“efficiency”,最先出现在拉丁文中,通常指有效的因素.目前学术界对效率有三种观点：（1）投入产出效率；（2）帕累托效率；（3）社会整体效率.在资源短缺的情况下,提高效率尤其重要,不仅是节约精神的体现,更是对后代人的负责任.因此,我们强调效率,不仅体现在促进经济发展,增加共同利益方面,也体现在节约资源,促进可持续发展等方面.
3.公共受托责任对
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4.政府对工程项目环境管理的公共受托责任.工程项目是人类对大自然的改造与作用,受环境约束,也不可避免地对项目所在地大气、土地及水源等产生重大持续影响.国内外学者先后从不同角度论证工程项目环境影响,如ColeandRousseau（1992）注意到,建筑项目的环境影响,并以四个相似的商业建筑为例,设计环境审计模型.李山梅、赵昱博（2007）指出,一些项目对生态资源环境有严重影响,却并不重视环境影响评价.对工程项目相关环境影响的评估、控制、保护与治理,政府担负不可推卸的公共受托责任.二、工程项目环境绩效审计应以公平和效率为导向
工程项目立项前,要经过环境影响评价,要求项目开发主体在作出开发决策前必须考虑可能的环境影响的信息和可行的替代方案以及减少环境影响措施,一般要求向政府相关部门提供环境影响报告.环境影响评价的目的是环境风险预测和管理,目的是优化决策,实现利益均衡.由于地方政府的不当干预、行业主管部门预审的落空、环境保护主管部门缺乏环境保护影响评价的执行力及对公众的信息不透明,导致环境影响评价制度对项目决策的影响有限,许多项目建设者不重视环境评价工作,甚至将环评工作视为项目实施道路上应被清除的管理障碍.
由于项目对环境的影响是持续的,在运营中及项目结束后继续存在.需要落实环境评估报告中关于环境保护的内容,使环境政策及方案得到充分有效执行,并保障环保资金及环保设施利用的效益.由以上分析可见,由于环境的公共性,政府必然承担工程项目的环境管理责任,相应地,形成了以政府为主导的环境绩效审计.
环境绩效审计源于环境审计,而环境审计发端于20世纪70年代的美国和加拿大,最先是企业规避环境风险的内部审计形式之一,后逐渐引起世界各国的关注.最高审计机关国际组织1995年在开罗召开第十五届大会,研究并制定了环境审计定义的框架,包括：（1）国家环境政策与项目的审计；（2）审计政府部门、国有公司、私营公司遵守国家环境法律和规章的情况；（3）审计本国政府遵守国际协议&#
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