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(三)审查方式不明

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条等法律条文仅仅规定了对非诉执行进行申请合法性审查,但未对以何种方式申请进行明确规定,实践中,更多采用书面审查,其弊端日益显现：其一,“暗箱操作式”的审查方式,容易造成法院因利益驱动或迫于行政机关的压力,对于行政机关的执行申请“照单全收”,使得审查流于形式.其二,缺乏程序监督的权力,容易滋生腐败.其三,书面审查不易实现审查的初衷,难以发现具体行政行为的违法之处.

以非诉行政执行为主的行政强制执行制度,导致了各行政机关为减轻自身的压力以及因强制执行可能遭受的社会压力而纷纷选择将大多数案件交由法院强制执行.面对行政机关大量的执行申请,一些法院更不可能做到严格审查,从而使非诉行政执行审查制度最初设计的防止行政机关滥用权力,维护行政相对人权益之初衷难以实现.基于此,有学者认为,在当前情况下,现行非诉行政执行制度“将独立性和人民对之认同程度不高的司法机关推至矛盾的第一线,再以牺牲司法的尊严和最后的权利救济机关为代价,这是对司法公平和正义的误读.”

四、完善非诉行政执行制度的思考

现行非诉行政执行制度虽然还存在着诸多的不足之处,但经过多年以来探索和完善,其作为我国的一项特有的制度确实发挥着积极越来越重要的作用,笔者认为可以从以下几个方面进行补充和完善,使其更为成熟和完善.

继续保留行政机关向法院申请的形式,但将由法院承担的审查和执行职能分开,强化法院的审查职能,执行职能则回归行政机关.即除法律专门授权行政机关自行执行的以外,具体行政行为的执行,须由作出该具体行政行为的行政机关向法院提出执行申请,法院接到申请以后,经审查认为具体行政行为合法的,下达执行裁定,然后由行政机关依据法院的执行裁定,执行具体行政行为.考虑到在每个行政机关内部都设立执行机构,一是人员素质还达不到要求,二是会浪费大量的人力、物力和财力,可以现有行政执法局为基础在各级政府内部设立一个实行中央垂直领导的不依赖于地方政府的执法机构,只负责实施经过法院审查裁定准予执行的具体行政行为,将执行权还于行政机关.这样一来可以强化法院的审查和监督职能,提升人民法院公正、中立的司法形象,维护司法权威,同时无需担心由于执行权回归所带来的行政权力过度扩张,这样的方式也有利于法院集中力量进行审查,也能提高行政效率,取得最佳的社会效果.

(二)细化法律法规,进一步规范非诉行政强制执行

完善非诉行政执行的审查处理方式,主要包括立案依据和程序、审查的标准、审查的过程和组织形式、裁定的作出等.特别需要注意对《行政强制法》第五十八条规定的三种特殊情形再进行完善,比如将行政处罚显失公正、行政行为违反公序良俗、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范,易于法官的审查.为切实保障被执行人的合法权益,同时要加强对非诉行政执行实施过程中的制约,明确非诉案件的立案依据和程序以及执行需遵循的基本原则和步骤,执行方式应以达到执行目的为限,尽可能减少对被执行人利益的侵害.

法院的审查非诉执行申请所依据的审查事实与理由等均来自行政机关单方面提供,在强大的行政机关面前,相对人的力量显得很淡薄,因此,在审查过程中有必要引入听证程序,让申请机关和相对人在法庭上辩论、质证,以此来提高行政机关依法行政的意识.听证制度有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩,确保被执行人诉权的行使,维护其合法权益,同时也能消除相对人的疑虑,提高其自觉履行率.

参考文献：

[1]江必新.论法院在行政强制执行中的地位和作用[Z].北京行政强制的理论与实践国际研讨会资料,2000.

[2]娄小平,郭修江.非诉执行若干问题研究[D].中国法学会行政法学研究会年会论文,2000.

[3]应松年.行政法学新论[M].北京：北京方正出版社,2004.

[4]应松年.行政诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社,1999.

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