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【摘 要】反思过去我国普惠性幼儿园建设存在的桎梏,主要体现为观念和实践层面的缺失.当前各省市在建设普惠性幼儿园的过程中,一方面关注观念层面的突破,如加大宣传,更新普惠观念；科学联动,有关部门分工负责.另一方面,重视对宏观政策上的导向,包括成立政府管理机构,统筹学前教育发展；加大财政投入,大力发展公办幼儿园；扶持普惠性民办幼儿园,创新办园体制；提高幼儿教师待遇,加强幼儿师资建设；加强质量监督体系,规范收费和教育质量等.
【关 键 词】普惠性幼儿园；桎梏；《三年行动计划》；联动
【中图分类号】G610
【文献标识码】A
【文章编号】1005-6017（2013）03-0023-04
伴随着社会对“入园难、入园贵”问题的热议,“普惠性幼儿园”概念进入了人们的视野.作为国民教育的基础阶段,幼儿园“入园难、入园贵”问题严重阻碍了我国学前教育的可持续发展.为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《教育规划纲要》）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）将“普惠性”以法规的形式呈现,切实为普惠性幼儿园的建设提供了制度保障.反思以往普惠性幼儿园建设存在的桎梏,我国大部分省市加大了宏观政策上的导向,但在建设的过程中,还必须兼顾微观层面的把控,以求取得更大的突破.
一、审视桎梏：观念与实践层面的缺失
普惠性幼儿园建设的直接原因是幼儿“入园难、入园贵”问题严重制约了学前教育事业的发展.“国十条”明确了地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体,因此地方政府有必要认真反思以往在学前教育发展上存在的缺失.
（一）观念层面：对学前教育的性质定位认识模糊
学前教育是一项社会公共事业,具有福利性和公益性,这在我国有关学前教育的政策中早已明确.但据2008年中央教育科学研究所的一项调查表明,在回答学前教育的性质是什么时,只有15%管理者提到学前教育具有福利性和公益性.其中,教育部门的财政负责人中有23%的人提到,而县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园举办单位等负责幼儿园审批注册的部门相关管理者中只有9%的人提到.等由此可见,在我国学前教育管理体制中,对学前教育性质的定位不清是一种普遍现象.
另外,自20世纪90年代以来,我国经济体制由计划经济向市场经济转型.但我国的学前教育体制在市场经济条件下并未得到明确的定位,这使得学前教育体制改革处于摇摆和混乱之中,在部分地区甚至出现了学前教育过度市场化的趋势.可以说,市场经济给我国学前教育公益性带来了严重的挑战,有些单位部门和集体办园迅速被关、转、改.以北京市为例,2000年北京市共有2047所幼儿园,随着国有企业体制的改革,大量单位部门幼儿园和集体办幼儿园被关闭,到2009年,注册登记的幼儿园仅剩1266所.这正是政府在市场经济背景下忽视学前教育公益性造成的恶果.
（二）实践层面：政府管理职能不到位
政府发展学前教育在观念上的偏颇直接导致了在实践中管理职能的不到位,具体体现在行政管理、财政投入、教师队伍、质量监督四个方面.
1行政管理层面：学前教育专业管理力量短缺
我国学前教育的管理力量非常薄弱,据调查,国家层面负责管理学前教育的教育部幼儿教育处的编制只有2人,而实际在编专职人员仅有1人.除北京和天津还保留学前教育管理机构外,全国31个省（自治区、直辖市）有29个省的学前教育管理机构在机构改革中陆续撤并,由基础教育处兼管,在不少省市没有幼教专职干部,或专职干部不“专干”,往往身兼数职.如此薄弱的管理力量,要完成《教育规划纲要》提出的普及学前教育的目标是相当困难的.
另有调查发现,有半数以上的教育部门没有设立专门的学前教育管理机构,有1/4的教育部门甚至没有专职的学前教育管理人员.又由于学前教育的权限过于下放、管理的权力过于分散、没有相关立法保证,使得学前教育处于管理不到位、无人管,甚至管理混乱的状态.学前教育行政管理力量严重不足,特别是当前民办同占据学前教育发展“半壁江山”的现实情况下,给普惠性幼儿园的建设带来了极大的挑战.
2财政投入层面：教育财政投入体制落后
学前教育的公益性是通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来的.而目前在我国,从中央到地方,几乎没有设立学前教育财政专项经费.幼儿园作为基础教育的一部分,其经费与中小学一起统筹安排.而由于学前教育在我国属于非义务教育,很多地方政府常以此为借口,认为学前教育不应该由政府来负担.
从我国学前教育投资的外部比例来说,近十年我国财政性幼儿教育经费占GDP的比例在0.03%-0.06%之间；从学前教育投资的内部比例来看,2000年到2008年期间,我国财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在1.3%左右.在我国,学前教育不仅存在投入不足的问题,还存在经费分配不均的现象.2009年,我国学前教育经费总额为195.16亿元,东部占65.6%,中西部占34.4%,而且其中92.8%被用于支持城市学前教育发展.在有限的1.3%教育经费中有70%被用于极少数示范幼儿园,城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%,占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助.
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3教师队伍层面：幼师队伍整体状况不佳
教师队伍是教育质量的决定因素,而当前幼儿教师队伍面临着数量不足、质量偏低、待遇低、社会保障不落实等问题,这已成为目前制约我国学前教育事业可持续发展的瓶颈.
据2008年《中国教育统计年鉴》显示,东部地区幼儿教师数量占整个幼儿教师队伍的58.19%,而西部十省市仅占16.25%；东部地区研究生、本科、专科幼儿教师占教师总数一半以上,西部地区研究生、本科学历教师相对匮乏,总量仅为东部地区的1/4.据中国学前教育发展战略研究课题组调查结果显示,未评职称的学前教师由2001年的50%上升到2007年的57.2%,东部地区学前教师的平均收入是中部和西部的1.8倍,不同类型的学前教育机构教师的工资待遇相差大；东、中、西部学前教育持有教师证书和教师资格证书的教师比例较低,即使在东部地区,学前师资获得两证的比例均为一半,两证皆无的比例达14.6%,中西部的状况更不容乐观；东、中、西部临时编制的教师比例分别为23.5%、30.3%、38.4%.4质量监督层面：学前教育质量监测体系不完善
我国目前的学前教育质量监控体制与机制尚不健全.政府将主要精力放在对公办幼儿园的分级分类评定、验收和督导上,缺乏对民办园学前教育质量的监控,致使民办园在发展中出现了各种各样的问题,突出表现在收费和教育质量两个方面.
在我国,民办园一般是根据自身的办学成本确定收费标准,然后报主管部门备案.有的以营利为目的的民办园,经常向家长收取各种各样的费用；还有的民办园为了追求高效益,忽视了幼儿园的教育质量.甚至有些民办园园长和教师不了解幼教法规和幼教基本规律,在日常教学活动中缺乏计划、随意安排,或者在教学内容的选择上市场化、小学化倾向严重.特别在农村地区,学前教育的主要形式仍然以学前班为主,存在严重的小学化倾向.另外,有相当部分的民办园未经检查验收,甚至未注册登记,没有办学许可证.有的即使登记了,登记部门也未实地考察办学条件,平时也很少督导幼儿园的教学.总之,严重缺乏对学前教育质量的监督与管理.
二、突破一：出台政策,各省
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