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制度.六是建立网络化的代表联络选民机制.大兴区人大常委会自2007年以来在区人大常委会、各街道乡镇的人大派出机构以及选区等四个层面建立代表联络选民工作站,不仅把代表与选民相互联络的时间和场所规范化,而且乡镇代表必要时能够借助这个体系迅速将遇到的难点问题反馈给上一级代表或区人大常委会.七是在选区设立代表工作站,密切代表与选民的关系.石景山、昌平、朝阳等均已展开此项工作.其中,本届朝阳区人大在全区43个街乡的179个选区建立了人大代表工作室.八是密切市和区县、乡镇人大代表之间联系.各区县人大相继设立市人大代表工作室,加强与市人大代表联系.昌平区人大连续7年开展的“发挥代表作用”主题活动,大兴区的代表联络选民机制,均邀请市、区和乡镇三级代表共同参与,密切了各级代表之间的联系.第五,做好代表议案与建议办理工作.一是代表建议督办工作格局逐步形成.朝阳、昌平、石景山等人大常委会形成了常委会主任、副主任牵头重点督办、工作委员会分类督办、代表联络室统筹督办和跟踪督办相结合的代表议案与建议督办工作格局,代表建议效果不断提高.如,昌平区人大常委会对办理难度较大的代表建议,通过启动主任督办机制和连续5年关注,解决了重大民生问题.二是代表建议办理质量不断提高.朝阳区人大进一步注重对代表建议的综合分析和分类研究.石景山区政府每年年初提前预留代表建议办理经费.
第六,加强对乡镇人大工作指导的力度.一是制定规范性文件指导乡镇人大工作.房山区人大2005年率先制定规范性文件,对乡镇人大工作进行统一指导.朝阳区（2009年）、怀柔区（2010年）、门头沟区（2012年）也相继制定了对乡镇人大工作进行指导的规范性文件.二是区县与乡镇人大工作联动制度.注重整合代表资源,加强市、区、乡三级人大代表联动.怀柔区人大常委会从2007年始一直坚持实行区县人大常委会和乡镇人大在执法检查、工作评议等人大工作中实行区乡两级人大代表联合行动的“联动”制度.三是实行乡镇人大专职主席制度.上届昌平区在大多数乡镇人大实现了主席专职化,这届平谷、密云乡镇人大主席全部实现了专职化.四是加强乡镇人大工作机构建设.朝阳区设立乡人大办公室,充实乡人大工作力量,促进基层政权建设.
（四）体会与经验
区县人大对于近年人民代表大会制度的实践在区县取得较大进展,以及区县人大工作取得较大进展的原因,有三个方面的共同感受和体会.
一是得益于北京市委历次人大工作会议在全市上下统一了思想、凝聚了力量.各级党组织、领导干部以及人民群众更加充分地认识到人民代表大会制度的地位、性质、作用及其重要性,更加积极地支持人大代表、人大及其常委会履行职能.区县党委认真落实市委人大工作会议精神,更加注重人民代表大会制度在本区域的实践与落实,为人大及其常委会履职提供了更好的条件.历次市委人大工作会议形成的文件既对区县人大及其常委会履职提出了要求,也帮助解决了履职中普遍面临的重要问题.党的坚强领导,是人民代表大会制度在区县实践取得较大进展的思想基础、政治基础、组织基础.
二是得益于解放思想、创新方式、完善机制、积极实践,开创人大工作新局面.各区县人大常委会更加注重争取党委对人大工作的支持,在党委领导下不断加强和改进人大工作.更加注重发挥调研的基础作用,并且围绕全区中心工作积极开展专题调研,充分汇集和表达人民群众的意志和愿望,将人民群众的意愿反映到党委和政府的决策与工作中.更加注重依法对国家权力运行的监督.与“一府两院”建立和完善沟通协调机制,增强对审议意见书落实的监督力度.更加注重发挥代表的主体作用,通过集中各方力量办理好代表议案和代表建议,推动关系人民群众根本利益的热点难点问题得到合理解决.更加注重创新人大工作方式和完善工作机制,不断提高监督、重大事项决定、人事任免等工作的质量和实效,以具体的工作和成效赢得社会的认可与支持.三是得益于市人大常委会在人大工作实践方面所做出的榜样在区县人大工作中起到示范引领作用.市人大常委会提出的“做该做、能做、有用、有效的事”“完善工作方式”等表述,为区县人大及其常委会提高工作质量和实效提供了很大的启发.2013年海淀区人大常委会组成人员学习班印发了杜德印主任2013年的三篇讲话作为学习材料,并组织专题研讨.朝阳区人大将全市人大近年来工作概括为“五化”,即德印同志主持市人大常委会工作以来,实现了全市人大“工作指导方针的清晰化、工作制度的规范化、监督工作的常态化、代表履职形式的多样化、立法工作的专业化”.市人大常委会在提高人民代表大会会议质量、开展代表培训工作等方面的经验做法,也成为一些区县人大工作的参考模式.
二、人民代表大会制度在区县实践中存在的主要矛盾与问题
在具体工作中如何更好地坚持和完善人民代表大会制度,需要我们不断探索、实践、创新.总的来看,人民代表大会制度的实践水平,与宪法、法律的要求和人民群众的期待相比,仍有较大差距.人大制度在各个区县的实践情况也不尽相同.各区县普遍存在的问题主要有以下几个方面：
（一）对人大制度和人大工作的认识仍显不足
根据宪法和有关法律规定,人民代表大会制度的基本内容可分为五个方面来理解：一是坚持人民当家作主,国家一切权力属于人民.二是全国人大和地方各级人大是国家的权力机关,人大常委会是本级人民代表大会也就是国家权力机关的常设机关.三是国家的行政机关、审判机关、检察机关由本级人民代表大会产生,对它负责,受它监督.有关国家机关负责人由人大及其常委会选举或任免.四是人民代表大会实行民主集中制的原则,代表集体行使职权,集体决定问题.五是其他制度.如在中央统一领导下,实行中央和地方分权,充分发挥中央和地方两个积极性.由此可见,人民代表大会制度作为国家的根本政治制度,不仅包括人民代表大会自身的地位、性质和职权,还包括人民与国家权力机关相互之间,国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关相互之间的关系.实际上还包括党委和人民、人民代表大会之间的关系.2009年召开的市委三次人大工作会议统一思想,达成共识,特别强调要弄清人民代表大会及其常委会与人民代表大会制度的区别与联系,明确了坚持和完善人民代表大会制度是全党全社会的共同责任.但是,目前人们对人大制度和功能的认识仍未到位,对于人大制度为什么重要、怎样坚持和完善等问题还存在不同的认识,对人大及其常委会的工作的重视还很不够.这是制约坚持和完善人大制度、推进民主法制建设的核心问题,也是全局性、历史性、关键性的大问题.这个认识上的问题不解决,会极大影响人民代表大会制度实践的效果.
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（二）人民代表大会的会议质量有待进一步提高
能否开好人代会,既直接关系到人民代表大会制度作用的有效发挥,也直接关系到人民群众当家作主权利的真正落实.目前,每年一次的大会时间较短,代表没有足够的时间对每个议题进行充分讨论和发言,会议效果大打折扣.此外,影响大会实效的问题还有以下几个方面：第一,会前活动流于形式.由于缺乏明确的制度机制规范,一些地方的会前活动走过场,没有发挥出应有的功能.第二,会议审议效果不够明显.一方面,个别代表对人代会重视程度不高,没有扎扎实实做调查研究,发言空话、套话多,缺少真知灼见,更没有把群众意愿反映出来.另一方面,对代表审议发言如何落实和反馈缺乏明确规定,一些代表提出的意见建议没有得到应有的重视.第三,政府、计划和财政三个报告的内容需要改进.特别是计划与财政报告,与政府的报告交叉多、重复多.财政报告术语多,导致代表对计划和财政报告关注度不高.
（三）人大常委会行使监督职权的刚性不足
第一,党委对政府工作的决策参与太多、太深,人大的监督很难深入开展.有的区县人大把听取政府工作报告定位为围绕中心、服务大局,寓监督于支持,寓支持于监督,而没有把监督工作理解为对国家权力运行和公共资源配置的监督.第二,综合运用监督方式方面还存在不足,监督法规定的七项监督形式只有听取和审议专项报告、计划和预算监督、执法检查这三种形式比较常用,而且监督手段疲软乏力,缺乏制约和制裁措施.在监督实践中,避重就轻、避实就虚、避硬就软
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