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的现象比较普遍.第三,人大对“一府两院”的监督基本上是事后监督,事前监督基本没有,很多工作事先没有征求人大的意见.第四,政府部门工作职能存在交叉或分割,法律法规的滞后或过时,让人大监督的效果受到很大影响.（四）法律赋予人大常委会的职权行使不到位
第一,重大事项决定的范围、程序、效力等有待进一步规范.法律法规对什么是重大事项没有明确具体的标准,目前一些工作是党委决定、政府办理,或者党政联合行文作出决定,导致人大的重大事项决定权形同虚设.第二,人事选举、任免的原则、程序有待进一步完善.大会选举党派提名与代表联合提名的关系、差额选举与等额选举的关系都亟待理顺.有的区县人大常委会任命权的行使基本上是走过场,人大常委会既没有参与任前考察,也没有参与任后监督,只有通过名单的权力.有的区县对人大选举干部的使用不稳定、不严肃,很多干部刚选完就调整,这既是对人大和人大代表的不尊重,也是对人大制度不尊重.第三,代表换届选举工作中,硬性安排的代表候选人名额过多,选民联合提名的名额保留过少,民主显得过于形式化,而且提名候选人的时候过于注重代表的结构,对代表的能力考虑不够.
（五）代表的主体作用发挥还不够
代表履职不均衡问题比较突出,有的代表选举时表现积极,当选后没有积极履行职务.对代表履职的监督、评价机制尚需改进和创新.间接选举的人大代表与人民群众的联系还需要进一步密切.代表履职的服务和保障工作还有差距.
（六）代表建议办理中轻办理、重答复的问题没有解决
有的区县把提高代表建议质量的重点放在逐步争取政府进一步的重视和支持上面,没有形成具体有效的制度性的机制和措施.在代表建议落实方面,还存在务虚多、务实少,重过程、轻结果,以及满意率较高、落实率偏低等问题.原因有三：一是代表提出的建议质量不高,缺乏针对性和可行性.二是缺乏对建议办理前的系统分析,建议分类标准不明确,重点不突出,影响了办理实效.三是个别承办单位不在解决代表反映的问题上下工夫,而是在办理工作之外做文章,把主要精力用在了做代表的说服工作上.（七）区县人大常委会在自身建设上还需进一步加强
一是人员配备与行使法定职权的要求不相适应,部分区县人大常委会需要增加机构编制.二是区县人大不设立专门委员会,不利于工作质量的提升.三是专职委员比例不高.这些都应该提上日程或向全国人大提出建议.另外,有的人大机关服务和保障能力不足,部分委员、代表履职意识不强和履职能力不高.
（八）区县人大常委会对乡镇人大工作的指导还在摸索中
尽管法律对乡镇人大主席团法律地位的规定不够明确,工作上缺乏法律规范支撑.但是,这并不影响区县人大对乡镇人大在工作上的指导,以及更好发挥乡镇人大代表作用.目前,有的区县在指导乡镇人大工作上比较靠前,在乡镇一级,有的区县设立了人大工作办公室,有的设立了代表联络选民办公室,为乡镇人大代表履职提供服务保障.在提高乡镇人民代表大会会议质量方面也比较重视.但发展并不平衡,这需要其他区县更加注重对乡镇人大工作的指导,夯实基层国家政权建设.
三、对区县坚持和完善人民代表大会制度的若干建议
（一）加强市人大常委会对区县人大常委会的指导
一是加强对区县人大工作的指导.包括对区县人大常委会领导的理论培训,也包括各个专门委员会对区县人大各个工作委员会的专业指导.二是加强地方性法规的制定.把那些适合于全市人大工作的成熟的经验上升为地方性法规,以便以规范的方式在全市分享和推广这些经验,包括制定有关两级人大常委会的工作规范和三级代表工作规范等.三是加强市和区县两级人大监督工作的联动机制建设,经常性地开展一些适于两级人大联合行动的工作,比如执法检查、专题调查等.这对于推动和提高区县人大的工作都有效果.四是完善区县人大常委会的组织机构设置.支持区县人大正式设立各个专门委员会,使其名正言顺地履行职责.因为区县人大的工作较之于地级市人大没有很大的区别,应该有相同的机构设置.向全国人大提出建议,考虑把政府的审计部门、编制部门划入人大序列.五是推进政府政务公开,以此作为对权力运行监督的突破口.可以先向代表公开,然后逐步向社会推开.六是法治建设要从有法可依向有法必依转变.今后一个时期要着力推进依法行政,确保法律法规得到全面、准确地实施,彻底转变有法律、没法治的现象.七是人大代表定期到街道和社区接待选民,将原来的信访工作的“上访”,改成由人大代表的“下访”,减轻党委和政府的信访压力.
（二）对召开下次市委人大工作会议的建议
一是加强党委对召开人民代表大会以及人大常委会工作的领导力度.进一步提高人民代表大会会议、常委会会议的质量,通过人大及其常委会的工作,充分汇集民智、表达民意.二是进一步改进党对人大工作和国家机关工作的领导.要理顺党委、人大、政府、“两院”之间的关系,改变当前党委决策、政府执行的现象.党委决策通过法定程序转化为国家决策,以每年年初召开的人民代表大会会议决议决定的形式,以及人大常委会决议决定的形式来实现对政府和社会的领导,将人大工作进一步纳入党的工作的重要组成部分.三是逐步完善党领导人大工作制度和机制.人大制度运用得好不好,关键在党委、在党委书记,这是坚持、完善人大制度、推进人大工作的关键所在.市委人大工作会应该在关键问题上提出建设性意见和要求.建议对区县党委常委尤其是党委书记关于如何支持和保证人大常委会履行职权提出几条硬性要求.四是进一步加强人大常委会的组织建设.每届人大常委会领导中应该有能够干两到三届的比较年轻的同志,如果主任能够干到两届就更好,以保证人大常委会工作的连续性和建设性.不断增加常委会组成人员驻会成员的比例,在不长的时间内由现在的二分之一左右提高到三分之二左右,以提高常委会整体的履职能力,进一步优化常委会组成人员的结构,特别是增加与常委会履职有关的专业人员的数量,包括能够胜任预算监督、司法监督、文化发展、环境保护等方面的专家学者.五是建立与人大制度相适应的干部任免机制.人大常委会参与任职前的干部考核机制和任职后的干部监督机制,将人大的人事任免工作纳入党的人事工作
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（作者分别系北京市人大理论研究会副会长,北京市人大常委会民族宗教侨务办公室综合处处长）
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