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依据事业单位改革“保证公益性、放开经营性”的原则,注意分类处理,使政事、事企职能分开,经营性职能与公益性职能分离.对以公益性为主的事业单位一类,应强化其服务功能,其经费政府财政上要保证.对经营性和服务性兼具的事业单位一类,如乡镇农技站、农机站、畜牧兽医站等应鼓励发展,但要实行社会化和市场化改革,使之尽可能与行政脱钩；政府可先予以帮扶,强化其自我发展能力,然后让其逐步走上市场,使其既能承担公益服务,也能承担有偿服务职能.一些地方调整乡镇事业站所,采取了一些可供借鉴的撤、并、靠、转等办法.“撤”,即撤销不适应市场经济发展的站所,对过去重复设置、职能不清和工作越位错位的机构予以撤销；“并”,对工作业务相近、工作职能相近、工作性质相似的机构进行合并；“靠”,对业务单一、工作量相对较小的机构实行挂靠；“转”,对不宜由政府承办,且具有经营性质的单位转为自收自支的经济实体,并根据实际情况推向市场,以减少乡镇政府的财政负担.4.用制度来克服和消除乡镇机构设置管理上的“人治”现象
这是降低乡镇行政成本的一个重要保障.改革开放30多年来,乡镇曾进行过多次机构改革,但效果均不理想,改革老是在撤并机构、裁减人员上打转转,结果是裁了又增,并了又分,或形式上撤裁,实际上原有人马几乎没有精简,一直在走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路.原因除了前面所述的没有在转变职能的基础上进行机构改革外,还由于在机构设置、人员增减上存在很大的随意性和人治色彩,改革常常因主要领导人的更替或主要领导人思路的改变而改变,要么是因人设事、因人设岗,要么是擅自或者变相增设机构、扩大编制.机构编制管理部门也唯主要领导人马首是瞻,随意性很大.这种“人治”行为的直接后果,就是机构和人员在改革后的短期内迅速膨胀,行政成本不升反降.再者,目前的县乡体制仍然是一个对上负责重于对下负责的体制,乡镇书记、镇长及股级以上干部的配置、去留仍然是由上级领导说了算,导致乡镇机构编制内人员进口渠道也往往由上级领导拍板、把控,乡镇党委和政府的意见仅仅是参考,甚至连参考都不能.在这种体制中,往往最了解情况的人没有人事决定权,而不太了解情况的人却有人事决定权.乡镇本身的扩张冲动也强烈,编制的约束力对其作用有限,因为,乡镇有自己的财政,只要乡镇主要领导想进人就可以招进来,虽然没有编制,但可以解决工资.事实说明,这种由少数人“人治”所操纵的人事管理及“改革”决定了机构改革是不可能成功的,必须走制度建设的道路,唯有用制度来规范改革的过程、并用制度来巩固和保证机构改革的成果,特别是精简人员的重要成果,才有可能真正实现合理设置机构、精简人员、提高乡镇管理效能及降低行政成本的改革目的.
（孙铭：中共江苏省委党校党史党建教研部教授）
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