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摘 要：行政中层是一个行政组织中处于中间位置的行政层次,由于行政职能过多、过细以及行政过程中存在较多的形式主义,导致行政领导不能把时间和精力用在行政事务上,而行政中层可以利用在组织内所处的承上启下的位置,通过掌控行政过程中的具体环节,在决策、执行过程中发挥决定性的作用,从而产生“中层行政”现象.“中层行政”现象启示我们要进一步深化行政体制改革,转变和精简政府职能,减少形式主义,改进行政方式和行政文化.同时,注重提高行政领导的专业化水平,保证行政领导权责相符,强化对行政中层的监督,避免负面问题的产生.
关 键 词：中层行政；行政组织；行政领导；行政改革；本土化
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-8207（2013）11-0001-05
收稿日期：2013-06-28
作者简介：杨沛龙（1980—）,男,陕西千阳人,中央编译局博士后科研工作站在站博士后研究人员,研究方向为行政学基本理论、行政改革、行政本土化.
行政研究者经常是行政实践的观察者而不是亲历者.观察的行政和亲历的行政之间必然存在一定的距离,而后者比前者更为微观和具体.行政研究者经常苦于没有行政的亲身经历,而行政实践者则因缺少行政学的视角和方法,在实践中往往不容易发现有研究价值的问题并进行学术性的研究,从而推动公共行政学本土化进程.
按照一般印象,行政权力总是集中于组织最高层,行政领导运用其所具有的权力,进行决策、发布命令、推行政务、检查指导、总结评比,从而实现各种行政目的.这是行政研究者经常用以表述行政过程的一般公式.但是,如果作为行政的亲历者,观察行政的全过程,就经常会发现行政的关键在行政中层,因为他们是各项具体行政事务的决定者和推行者,是行政组织内最为繁忙、最富决定作用、最具关键意义的行政者,从而产生一种“中层行政”现象.本文着重探讨“中层行政”现象的表现、成因及启示.
一、如何理解“中层行政”的“中层”
按照《中华人民共和国公务员法》的规定,公务员职务分为领导职务和非领导职务.领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职,共10个职务层次.综合管理类公务员的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员,共8个职务层次.
本文所说的行政中层,在公务员的职务层次中,具体指的是：首先,仅从字面上的理解来看,中层是一个相对的概念,并不仅仅是指固定的某一个职务层次.其次,因为是讨论行政过程中的关键层次,所以行政中层应该是指担任领导职务、负有领导权责的公务员,也即公务员职务中的领导职务,不包括非领导职务.最后,行政中层应该是一个具体行政组织中的中层.在我国,相同职务层次所担任的具体职务有别.例如：厅局级正职有可能是中央国家机关的司局级领导,也可能是地方地、市党的书记或行政首长.虽然职务层次相同,但是在具体组织内的意义却不一样.前者是一个组织（部、委）内部的中间层次,后者却是一个组织（市委或市政府）的最高领导.本文所讨论的行政中层不是中央和地方条条分割形成的中层（如市是省、县之间的中层,县是市、乡之间的中层）,而是指中央或者地方行政职能横向块块分割形成的一个个行政部门内部层级结构中的中层.比如：部、委的司局级职务,厅、局的处级职务,处室的科级职务等.
应该说,在一个行政单位或行政机关中,在一个人与人之间可以直接形成指挥与服从的上下级关系中,一定会有行政中层的存在,而不论其处在什么样的职务层次上,他们都是行政机构或行政过程中的中间层级.而“中层行政”即是指在行政的实际过程中,具有重要决定作用、处理大量行政事务、真正推动行政实现、居于中间层次的行政者,而非行政领导.
二、“中层行政”的表现及成因
（一）“司长策国论”与“处长治国论”
不论是在层级较高、组织规模较大的中央部、委,还是在层级较低、组织规模较小的地方厅、局、办,司和处均处于中间层次.因而居于典型中层地位的司长、处长是笔者关注的对象.对于司长、处长在行政中的重要作用已有讨论.“司长策国论”概括了在决策过程的科层结构特征,认为在我国并不是官员的行政级别越高,其动员决策资源的能力就越强,相反,动员决策资源能力最强的是那些处于政府科层结构中的司局级官员.因此,我国的司局级官员肩负着制定政策的最重要使命.[1]“司长策国论”表明了在行政决策过程中的司局级这一行政中层所具有的决定意义.“处长治国论”认为,真正掌握政策执行权和行政操作权的政府官员是那些处级官员.[2]同时,学界经常把“县官不如现管”以及“上下热中间冷”、“上下通中间阻”等“中梗阻”现象作为“处长治国”的负面现象进行讨论.基于对行政实际的深切感受,企业家也抱怨“中国严格意义上是‘处长治国’”.[3]因为在行政过程中,经常出现按规定可以批准或办理而中层行政人员因故拖着不办的现象,因此,能否与处级干部保持良好的关系就成了企业家们能否成功获取利益的关键因素.与“处长治国论”相类似的另一个提法是“处长现象”,描述了处级这一职务层次在行政过程中的重要作用,以及因为处长权力使用不当而导致的大量“异化现象”.[4]
虽然学界分别讨论了司长和处长在行政中的关键作用,然而前者关注的只是中央层面,后者往往是就地方省、市行政而论,但是,都尚未论及因为司长、处长共同所处的相对位置而呈现出来的行政实际所具有的特点.其实,“司长策国”与“处长治国”,合起来就是“中层行政”.
(二)行政中层在行政过程中的地位和作用
“中层行政”可以从决策和执行两个方面加以认识.也正是由这两个方面可以概括行政的主要过程.在决策方面,基于对政策问题的选择、所掌握信息的充足、所联系内外的广泛以及对决策会议的实际操控,中间层次掌握了政策的决定权,虽然名义上决策权为行政领导拥有.[5]如部、委的司局级领导,从政策动议、政策调研、文本草拟到召集专家组织政策论证、在部委内部会议上汇报政策进展状况以及到最后的政策讨论决定环节都由他们实际参与和掌控.他们决定了到何地调研、向谁调研、文本如何表述、找哪些专家进行论证、什么时机将政策文本向领导层提交以获得认可.虽然政策形成最终表现为由行政领导最后决定成文并上报获批、发布,但是从政策问题的提出到政策最终的形成在实际上都是被中层决定了的,行政领导只是在中层提供的文本中进行选择或针对这些文本进行或多或少的修改.通常的情况是,由于行政领导对政策问题和政策过程不甚了解,往往直接同意中层提供的政策文本.即使有所修改,也经常局限在形式或细枝末节上.在执行方面,执行当然是作为行政领导下属的行政中层的主要任
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