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政系统中,行政领导都是少数.尤其在我国广阔的地域范围和较多的地方行政层级内,更多的是中层和基层人员.他们在第一线处理各种各样的问题,为社会和公众提供直接的服务、实施必要的管理,行政最后都是由他们来实现的,很难想象如果他们工作不力将会产生什么样的后果.“中层行政”现象必定长期存在,行政中层在行政过程中发挥决定性影响的状况在短期内很难发生大的变化.因此,如何调动和保护行政中层的工作热情,使他们能够合理发挥中坚作用,专心致力于行政事务,使行政效率变得高效顺畅,则显得非常重要.干部知识化、年轻化促使大量的年轻优秀干部集聚在行政中层,他们正处在事业发展的关键时期,能够向上发展的空间激励了他们的工作热情,“中层行政”这一实际情况又需要他们在行政事务上担负起责任.但是,科层结构和权力的金字塔却是越到上端越狭窄,必然导致其上升的空间有限,这就必然会影响到中层行政精英的行政热情.“天花板干部”的说法反映了行政中层的这种晋升困境.[8]晋升无望必然导致权力之外的补偿,工作敷衍塞责、牟取不正当利益的现象也会由此出现,如果再加上用人上的不正之风,年轻的中层就不会寄希望于以工作实绩获得晋升,而是思考如何找门路、拉关系、寻靠山、站队伍,这必定损会害行政的完整性和公正性.年轻中层集聚而晋升有限在地方政府中表现得最为明显,如县、区一级政府,上级下派干部更加剧了这一状况.由于晋升无望,集聚在基层的行政中层要么运用一切可能,寻找可以促成自己脱颖而出获得晋升的凭借,要么想尽办法调换工作岗位到关键部门任职,这又在一定程度上导致了腐败问题的加剧.

目前,公开选拔领导干部等举措在一定程度上可以缓解中层行政人员晋升困难的问题,提高其工作积极性.但是,这一举措的适用范围和选拔数量还非常有限.要保证这一举措成为行政人员较高的政策期待,不仅要保证这一举措稳定、持久地延续下去和扩展开来,还要保证公开选拔真正做到公开、公正,以此,对中层行政人员真正产生吸引力和号召力,从而起到较强的激励作用.

强化对行政中层的有效监督

“司长治国”、“处长治国R

关于行政领导方面论文范文数据库21;或者“处长现象”的存在,说明了监督行政中层的重要性.“很长一段时间以来,社会各界对加强‘一把手’的监督已经形成了共识,这是由‘一把手’的特殊地位决定的.而处长作为中间层次的政府官员,社会往往忽视对他们的监督.”[9]曾经有媒体披露的某国家部委的处长,权力大到可以让某某省长在他的办公室外等候了半个多小时才得以被召见,某某副省长被他呵斥之后依然唯唯诺诺,某某项目负责人因与其私交颇深,上报的投资计划得以翻番等事例,[10]暴露了行政中层因为缺乏监督和制约而导致的非常极端的事实.因为行政中层具有广泛和深刻的权力及影响力,各种利益主体影响他们的机会和渠道又比影响行政领导更多,所以,各种利益主体更愿意通过影响行政中层来影响相关政策的制定和执行,掌握各种审批权力和资源分配权力的行政中层更有可能主动腐败.因此,在许多重大的公务人员贪腐案件中,行政中层往往是腐败的重灾区,而如何有效监督他们就显得十分必须.实际上,领导监督本来就是监督行政人员的内部监督之一,行政领导若是能够真正负起行政之责,就能在一定程度上实现对行政中层的监督,减少行政中层为所欲为和贪腐的可能性,这种监督和实现行政领导权责相称是一致的.

四、需要继续解答的问题

“中层行政”的认识来自于行政实际,但是行政实际往往是复杂多样的.在我国,行政的主体并不仅仅是国家行政机关及其工作人员,党的机构、人民团体、事业单位及其工作人员都是行政的主体,都在完全或者在一定程度上执行公务,具有行政职能.因此,“中层行政”是否能够描述较多类型的“行政主体”的实际状况有待具体分析.

另外,本文没有对同一职务层次的正职和副职加以区分.在我国,副职受正职领导,协助正职开展工作,或者分工负责正职权责范围内的某一部分事务.日常的行政观察告诉我们,副职在行政决策和执行上的作用与行政中层非常相似,这就增加了理解“中层行政”的复杂性.

最后,本文着重讨论行政中层在行政中的决定作用,因此对于行政领导未作专门的分析.由于决定行政人员能否进入中层以及行政中层能否晋升的重要影响因素是行政领导,而且这一人事权力必然导致行政领导对行政中层行为的影响,因而对这一影响因素本文并未加以讨论.

行政学是一个实践性很强的学科,因此应该是本土化的.首先,行政研究应该提倡对本国行政实际做认真、准确的观察和描述,在此基础上再进行深入分析和归纳提炼.其次,要避免对宏大命题的宽泛的、原则性的表述,避免对西方概念的过度套用和阐释；避免习惯于开出一大堆永远正确、到处适用却又缺乏可行的药方等现象的出现.当然,更重要的是我们不能仅作大声的呼吁,而是要以身作则地做切实的研究.“中层行政”的提出就是在这个方面的一个初步尝试.

【参考文献】

[1][2][5]朱旭峰.司长策国论：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与[J].公共管理评论,2008,（01）：44-58.

[3][9]曾金胜.警惕“处长现象”负面效应蔓延[J].人民论坛,2008,（19）：32-36.

[4]“处长现象”求解[J].人民论坛,2008,（19）：32-34.

[6]PeterDrucker,TheEffectiveExecutive.NewYork：RandomHouse,1967,AlecR.Mackenzie.TheTimeTrap.NewYork：AMACOM,1972.转引自朱旭峰.司长策国论：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与[J].公共管理评论,2008,（01）：43.

[7]徐湘林.后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起[J].战略与管理,2001,（06）：65.

[8]人民论坛“特别策划”组.官员“天花板”困局[J].人民论坛,2009,（29）.

[10]刘文英.匡：小处长大权力[J].瞭望东方周刊,2010,（27）.

（责任编辑：牟春野）

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