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摘 要：目前,我国高速公路收费实行的是行政审批制度.行政审批制度是计划经济的产物,适用该种制度,从价值上讲容易导致权力寻租,滋生腐败；从效力上讲不能对外产生法律效力；从程序上讲有悖于正当程序原则,最终将导致公路收费存在诸多问题.随着相关法律制度的完善,高速公路收费已经不宜适用行政审批制度,有必要重新确立适用高速公路收费标准的法律制度.
关 键 词：高速公路收费标准；行政审批；行政许可；行政听证；行政合同
中图分类号：D922.296文献标识码：A文章编号：1007-8207（2013）05-0061-05
收稿日期：2013-06-18
作者简介：胡传东（1974—）,男,河南固始人,郑州大学2010级博士研究生,郑州市公路管理局,研究方向为行政法学、民商法学.
基金项目：本文系2012年河南省政府决策研究招标课题“高速公路合理化收费法制化研究”的阶段性成果,项目编号：2012B042.
一、我国现行高速公路收费适用的法律制度及存在的问题
（一）高速公路收费标准与行政审批制度
我国现行公路收费是通过行政审批来规制的.我国法律、法规和规章都规定了公路收费的审批制度.《公路法》第63条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准,由公路收费单位提出方案,报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准.”《收费公路管理条例》第7条规定：“收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费.”《公路管理条例实施细则》第47条规定：各项公路规费征收标准和管理办法,由交通运输部会同国务院有关部门制定；各省（自治区、直辖市）公路主管部门可制定实施细则,报省级人民政府批准后施行.
除了法律、法规和规章规定公路收费适用行政审批制度外,地方性法规、规章也规定适用行政审批制度.《云南省收费公路管理条例》第15条规定：收费公路车辆通行费的收费标准应当根据投资来源和额度、当地经济发展水平、公路的技术等级和规模、通行能力、还贷期限、使用者受益程度以及投资合理回报等因素分等级确定或者调整,由收费公路的投资者提出方案,报省交通行政主管部门审查后,由省物价行政主管部门批准.《四川省〈中华人民共和国公路法〉实施办法》第32条规定：收费公路收费标准由省人民政府财政、物价、交通行政主管部门审核后报省人民政府批准.《陕西省收费公路管理办法》第17条规定：车辆通行费的收费标准按照下列程序审查批准：政府还贷公路的收费标准由省人民政府交通行政主管部门会同价格、财政行政主管部门审核后,报省人民政府审查批准；经营性公路的收费标准,由省人民政府交通行政主管部门会同价格行政主管部门审核后,报省人民政府审查批准.实践中,高速公路的建设和高速公路收费制度的建立都是按照行政审批制度进行的.
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（二）现行高速公路收费标准依据的法律制度存在的问题
⒈行政审批的价值错位.行政审批是我国计划经济的产物,行政审批的“功能主要在于维护中央政府的绝对领导,保持社会秩序的稳定,保障指令性计划的顺利实施和保证有限资源的合理配置.”[1]这种制度存在诸多问题：“在现行的行政审批制度下,有些部门设置某些审批的动机或目的并非出于公共利益和国家行政管理的需要,而是为了获取维持庞大的政府机构运转的资金,供养数量不断膨胀的行政人员.如果涉及大量收费的行政审批事项被取消,一些职能部门就要‘关门’,其养活的行政人员就没有了出路,而政府又没有更多的财政支出解决这些问题.于是,‘因人设事’、‘因事收费’就成为设置审批项目的一种逻辑必然,并难以取消.”[2]正如有学者所言的：“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化.”[3]也就是说,行政审批的主要目的在于权力“寻租”.“现行行政审批设置制度存在的问题等导致权力寻租,滋生腐败.”[4]
⒉行政审批不能对外产生效力.实践中,相应的管理机关把行政许可和行政审批混为一谈,认为行政审批后就可以使申请者获得许可事项行为的实施权利.行政许可不同于行政审批,行政许可是行政机关就公民、法人或者其他组织的申请,准许申请人从事特定活动的行为,是外部行政行为.在行政管理中,下级行政机关经常就工作中的一些重要计划、规划、决策以及贯彻执行法律、法规和国家方针政策中的问题请示上级国家机关,由上级国家机关予以审查批准.“这种审查批准,是一种内部行政法律关系,是行政机关内部上下级领导关系的一种体现,不同于作为外部行政法律关系的行政许可.”[5]“在上级对下级报批事项的审批中,有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请,按照管理权限,经本级行政机关审查提出意见后,报上级审批.这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节.”[6]行政审批作为内部行为,不能对外发生直接的效力,要使行政审批的内容得以实现,还要按照行政许可制度的程序具体做出行政许可决定,颁发行政许可证书后方能对外产生效力.
⒊行政审批有悖于正当程序原则.从行政审批的主体来看,确定公路收费标准的是公路收费单位,审批的主体是省级人民政府交通行政主管部门.从收费公路收费标准的形成过程来看,企业和政府都参与到了标准制定当中,从表面上看,这种企业协同政府共同制定标准的形成机制充分体现了效率与公平的原则,兼顾了经济效益和社会效益.但收费公路的投资者往往是国有公司.据统计,在全国收费公路中,还贷性收费公路占78.5%,经营性收费公路占21.5%.[7]（p48）这样,收费公路就形成了以政府所属的国有企事业单位为主、民营和外资为辅的公路投资主体结构,绝大多数收费公路路段和里程由国有公路管理机构运营.可见,高速公路的运营主体是以国有企事业单位为主.“目前收费公路的建设、运营管理都是由地方政府操作,绝大多数省（直辖市、自治区）收费公路管理模式是交通主管部门垄断的‘四位一体’管理模式,即交通部门不仅负责投资,还负责公路的建设,公路建成后,又自己运营管理,自己‘坐地收银’.”[8]（p13-14）审计署2008年公布的18个省、市收费公路建设运营管理情况审计调查结果表明：95%的高速公路、65%的一级公路以及49%的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来的.[9]作为高速公路的使用者,虽然人数众多,但组织性差,难以与公路的管理者抗衡.因此,高速公路的使用者在三大利益集团的博弈中处于明显的劣势,他们只能按照由政府和企业确定的价格来消费,在难以承受的情况下他们会考虑偷逃通行费的办法.这样,政府既是“运动员”,又是“裁判员”,违反了自然公正原则①中“任何人不能成为审理自己案件的法官”的要求,有悖于正当程序的要求.“在审批设置过程中,缺乏调研和论证,缺少专家参与、专家咨询以及听取管理相对人意见的听证程序,设置的审批往往只反映了管理部门的单方意愿,有的审批事项甚至是根据行政机关个别领导的意见设置.”[10]有学者在阐述行政许可法出台时是这样阐述的：“这样一个规范的出台,使得行政机关的行为背负着‘违法’或‘合法’的法律责任,它对
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