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行政机关是一种莫大的束缚.而行政审批制度则不一样,在过去无行政许可法时,这种制度有很大的人治性,既乱且滥.因而,‘行政许可法’与传统的‘行政审批制度’之间,有‘人治’与‘法治’之分的差别.”[11]笔者认为,这里所谓“人治”讲的就是行政审批不注重程序的要求,没有法律规范的约束.二、高速公路收费标准的确定应适用行政许可制度
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“公路收费制对我国高等级公路建设事业的快速发展有着重要的促进作用.但是,由于收费理论研究相对滞后,再加上一些地区和部门无视国家有关收费的政策法规,将公路收费作为‘生财之道’,将公路收费站视为‘摇钱树’,盲目收费,不仅有损公路使用者的合法权益,也不利于收费公路事业的健康发展.”[12]在高举还利于民旗帜的今天,我国应当考虑适当降低公路收费标准的问题.实现降低公路收费标准,使公路回归本来的“公共”属性,有待于程序上的规制,特别是行政许可制度的规制.
（一）高速公路收费适用行政许可制度的法律依据
鉴于行政审批需要通过行政许可产生对外效力,因而一些地方性法规就明确了公路收费的行政许可制度.《内蒙古自治区收费公路管理暂行规定》第16条规定：收费标准,依据收费公路的建设规模、贷款额度、还贷能力、流量大小、车辆负担、收费期限和便利通行等因素,由收费公路投资、建设单位提出方案,报自治区交通行政主管部门会同同级价格行政主管部门审查批准,并到当地价格部门办理收费许可证.《湖北省收费公路管理暂行办法》第20条规定：收费公路车辆通行费收费标准由省公路管理机构提出方案,省交通主管部门会同省物价、财政主管部门审批,并核发收费站收费许可证.收费标准可根据物价指数、交通量、还贷额度及期限、经营回报等情况的变化,由原审批机关适当调整.未经批准,任何单位和个人不得擅自变更收费标准.这样的规定是符合行政许可法的规定的.
（二）高速公路收费适用行政许可制度的原因分析
⒈公路的公共性要求其适用行政许可制度.行政许可制度是行政法中的一项重要制度.《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人&#
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⒉行政许可制度可以弥补传统管理模式的不足.防范违法甚至犯罪行为包括事前防范和事后处罚.事前防范主要是对可能发生的系统性问题提前设防,以从源头上控制某种危险的发生；事后处罚模式指的是通过行政处罚、行政强制制度或者措施,对已经造成既成事实的行为予以处罚、强制.现行防范偷逃高速公路通行费的监督管理是一种典型的事后防范模式,旨在通过处罚、强制等方式迫使公民、法人和其他组织的行为在可控制的范围内进行.这种集权模式形成的习惯在现代行政管理中仍有广泛的市场.《行政许可法》颁布实施以后,行政许可制度便成为事前监督管理的主要方式.“行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为,其功能在于抑制公益上的危险或影响社会秩序的因素,是一种事前控制手段.”[14]“自然人、法人或某些组织的行为具有潜在的危险性,但这些有潜在危险的行为可能在某种程度或某些方面对社会或个人有益.通过设定行政许可,对其进行严格的监督管理是较好的选择.”[15]事实证明,公路收费的事后处罚不仅没有禁止偷逃高速公路通行费行为的发生,反而使该行为更加严重.因而选择通过行政许可建立公路收费制度可以弥补事后惩罚措施的不足,有利于高速公路收费工作的顺利进行.
三、通过听证程序保障高速公路收费的公平性
目前,我国对高速公路收费尚无统一的收取标准.现行的标准主要是由各省、市公路建设经营单位根据项目建设规模、建设资金数额、贷款期限、还款要求、交通流量和道路使用者受益及承受能力等因素制定的.政府部门对经营单位的信息掌握不充分的情况下,实行价格管制会导致消费者利益受到损害.由于政府和被管制单位之间存在着严重的信息不对称,政府难以掌握高速公路经营单位的真实成本信息,所有这些都使得高速公路通行费标准的制定或调整具有相当的随意性和主观性.因此,有必要通过听证程序获得更充分的信息,以制定出科学、合理的收费标准.
（一）高速公路收费听证的法律依据
我国《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性.有的部门规章也对听证程序作出了要求.国家计委制定的《政府价格决策听证暂行办法》将政府价格决策听证的概念界定为：“制定（包括调整）实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前,由政府价格主管部门组织社会有关方面,对制定价格的必要性、可行性进行论证.听证的主要形式是听证会.”作为具有公共服务性的高速公路,收费价格理应经过收费听证程序.因此,《收费公路管理条例》第15条规定：车辆通行费的收费标准,应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证,并按照下列程序审查批准：一是政府还贷公路的收费标准,由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后,报本级人民政府审查批准.二是经营性公路的收费标准,由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后,报本级人民政府审查批准.有的地方性法规也做出了听证程序的要求.如《江苏省收费公路管理条例》第10条规定：政府还贷公路的收费标准、期限由省交通运输主管部门会同省价格、财政部门审核,经营性公路的收费标准、期限由省交通运输主管部门会同省价格部门审核,并依照价格法律、行政法规的规定进行听证后,报省人民政府批准.因收费公路里程、规模发生变化,需要调整收费期限、标准的,应当按照前款规定办理批准手续.（二）高速公路收费听证程序的运用
实践中,我国各地对高速公路车辆通行费收费标准进行公开听证的较少,即使有少数省市（如陕西省）对高速公路收费标准的制定举行了听证,但这类听证会也主要对新建通车的高速公路收费标准进行听证,而对于已通车的高速公路则不再纳入听证范围.更为重要的是,按照《行政许可法》的规定,行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定.而现实中,众多的行政许可决定出台后,并没有对听证的内容作出明确的答复与说明,“据听证笔录作出行政许可决定”,也只能是法律上的规定.因此,有必要对高速公路收费的听证程序予以强调.
（三）高速公路收费听证的核心
高速公路成为
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