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摘要：《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证,从行政法角度而言,是行政的强制执行.用吊销驾驶证之“手段”去追求处罚当事人放弃合法听审权利之“目的”,手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系,属于立法上违反“不当连结禁止原则”.从宪法角度看,是对人民工作基本权的侵害,且这种侵害已达侵害最强烈之职业禁止的程度,没有特别重大的法益,应属违宪.从学理上讲,当事人应当可以声请违宪审查,由宪法法院宣告定期实效,以符“法治国”保护人民拥有基本的“社会正义”及“人的尊严”的生活权利.

关键词：《道路交通安全法》１１０条；不当连结禁止原则；宣告定期实效；违宪审查

中图分类号：Ｄ９２２．２９６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０８－００９５－０５

收稿日期：２０１１－０４－１６

作者简介：牛旭（１９６９―）,男,陕西西安人,陕西警官职业学院讲师,西北政法大学研究生,研究方向为司法制度、诉讼法学、道路交通法学.

假设：司机某甲饮酒驾车,于国庆节期间某夜晚８时许被设卡临时检查的交警查获,依法被扣留驾驶证,要求其在１５日内到交警队接受处理,并制作《公安交通管理行政强制措施凭证》,要求甲在凭证上签名,甲拒绝签名,并且拒绝接受行政强制措施凭证,这些情况交警都在行政强制措施凭证上注明了.其后,甲也没有任何正当理由,一直迁延未到交警队接受处理,３０多天后甲才到交警队去,接到行政处罚决定书,驾驶证已被吊销,甲不服,提起行政复议,是否有理由?

一、争点分析

按依法行政原则要求,在行政侵害私人的自由和财产时都需要法律依据,这被称为“侵害保留原则”.吊销驾驶证,对当事人的工作基本权影响甚巨,因此首先要探讨行政处分的法律依据.

交通警察设卡临时检查过往车辆,是交警勤务的一项重要内容,世界各国皆然.以我国台湾地区为例,其警察勤务条例第１２条第３款规定：“临检：于公共场所及指定处所、路段,由执勤人员担任临场检查或路检,执行取缔、盘查及有关法令赋予之勤务.”根据我国大陆交通部颁布的《交通民警道路执勤执法规则》第３条第６款“车辆行驶中有曲线、急停等非正常现象,机动车驾驶员有可能无证驾驶、酒后驾车、疲劳驾驶的,执勤交通警察可以要求机动车驾驶员立即停车,接受检查、处理.”

就本案而言,交通警察于国庆节某夜晚设卡临时检查过往车辆,属于交通部颁布的《交通民警道路执勤执法规则》第３条第６款规定的交通警察执勤、执法无疑.甲饮酒驾车,被扣留驾驶证,也符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第１１条规定,交警并制作《公安交通管理行政强制措施凭证》,要甲签名,甲拒绝签名,并拒绝接受行政强制措施凭证,这些并不影响行政处分的效力.问题在于《公安交通管理行政强制措施凭证》中规定：依《道路交通安全法》第１１０条规定,被扣留驾驶证,无正当理由逾期未接受处理的,吊销驾驶证.甲之所以被吊销驾驶证正是缘于此条.

这一条的规定是否符合宪法对工作基本权的保障的立法意旨,是否有违宪之嫌,关乎交警此行政处分的正当与否.本文拟从工作基本权的保障与比例原则两个方面对此问题予以论述.

二、本案中吊销驾驶证在行政法上的性质

对于饮酒后驾驶机动车的,《道路交通安全法》第９１条规定处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证,并处２００元以上５００元以下的罚款.

由于暂扣或者吊销驾驶证都是比较严重的处罚,根据道路交通安全法的规定,不能使用现场处罚程序.所以必须赋予执勤的交通警察先予扣留驾驶证的权力,以便于交通警察可以在发现交通安全违法时,有手段将违法行为当事人纳入到处罚体制中.［１］（ｐ２６７）

对于当事人危害性严重的道路交通安全违法行为需要暂扣或者吊销驾驶证的,交通警察可以填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人,作为道路交通安全违法行为处理的通知书,通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理,《道路交通安全违法行为处理程序规定》第１１条有明文规定.为了防止当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的,《道路交通安全法》第１１０条规定,予以吊销驾驶证的处分.“这一规定意味着,不管当事人的先前违法行为是否应当受到处罚、应当受到何种处罚,只要当事人逾期不接受处理,则一概吊销其驾驶证.”［２］（ｐＰ２６８）

（一）《道路交通安全法》第９１条和第１１０条的关系

由上面的分析我们可以看出,当事人饮酒驾车,应当依《道路交通安全法》第９１条处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证,并处２００元以上５００元以下的罚款.但由于根据道路交通安全法的规定,不能使用现场处罚程序.交通警察可以填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人,通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理.为了防止当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的,《道路交通安全法》第１１０条规定了予以吊销驾驶证的处分.

从行政法的角度讲,交通警察填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人,通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理.属于行政处分（我们称之为行政行为,台湾叫行政处分）,而《道路交通安全法》第１１０条规定,当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的,予以吊销驾驶证的处分,则是行政的强制执行.

一般而言,行政的强制执行（行政执行）,系行政机关对不履行行政法上义务的人（义务人）,以强制力促其履行义务,或产生与义务已履行相同状态之制度.依应履行义务内容之不同,行政强制执行可分为“公法上金钱给付义务之执行”及“公法上行为、不行为或容忍义务之执行”两种.［３］

行政机关为达成行政目的,除行政机关一方之努力外,亦常需相对人国民之协力方能竟其功者.就后者而言,通常会以法令或是行政处分的方式科相对人以行政法上之义务,此等义务相对人若不自愿履行,则须有确保行政法上义务履行的手段.一般而言,强制义务人履行义务或是由行政机关实现与履行义务同一状态的行政执行制度即系直接基于此等要求而来.［４］（ｐ２１６）

一句话,强制执行就是在义务人不履行行政上的义务时,作为权利人的行政主体,通过自己的手,试图实现义务履行的制度.［５］（ｐ１６１）

就本案而言,《道路交通安全法》第１１０条规定,当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的,予以吊销驾驶证的处分,属于行政强制执行中的公法上行为、不行为或容忍义务之执行,其立法目的在于,强制当事人到交通管理部门接受处理,当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的,予以强制执行.问题是强制执行的界限何在?能不能以吊销驾驶证的处分手段实现要求当事人到指定地点接受处理的目的?

（二）《道路交通安全法》第１１０条第２款的界限

行政的强制执行,指行政机关对于不履行公法上义务之人,以强制手段促其履行,或实现与义务履行相同之状态.［６］（ｐ２２４）

本案就实现与义务履行相同之状态而言,要求当事人到场接受处理,无非是由于暂扣或者吊销驾驶证都是比较严重的处罚,根据道路交通安全法的规定,不能使用现场处罚程序.而要使用一般程序,根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第２７条的规定,交警在作出处罚时,应严格依照程序办事,给当事人以辩驳的机会以及不同于现场处理程序的更多的权利保障.当事人实际被赋予了程序的选择权,如果当事人按照指定的时间、地点