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;权力分配结构,特别是总统与国会的权力关系.在效率方面,处理危机需要强大而且集中的权力,在这一点上,国会是无法与总统竞争的.④所以,从富兰克林罗斯福开始,美国进入了一个所谓“帝王式总统”即“强总统、弱国会”的新时代.第二次世界大战及两大集团的冷战对峙使美国一直处于建国以来最严峻的安全困境之下,这种来自国际体系的巨大压力使得“帝王式总统”格局得以持续.⑤1930年美国通过了臭名昭著的《斯穆特一霍利关税法》,实行贸易保护,⑥但效果适得其反,最终使国会和总统都认识到必须建立一种新的制度来避免狭隘的利益集团挟持国家的政策制定.①时任罗斯福总统不失时机地利用府会关系的新格局,从国会手中夺得了相当部分的对外经济政策制定权,其转折性标志是《1934年互惠贸易法》(RecciprocalTradeAgree-mentsActof1934,RTAA).该法使大部分贸易政策的制定权从国会转移到总统手中②,具体表现在国会授权总统负责与外国政府进行谈判并就调整关税税率签订贸易协议.③有了这一授权,总统可以自行决定而不经国会批准就可以把任何一项美国关税最大程度地降低50％.因此,《1934年贸易法》标志着国会对关税制定权的垄断结束.美国国会把具体的关税事务决定权授予了总统,并主要由国务院直接负责,其目的是“让国际谈判过程最大限度地隔离于选民的压力”,④让总统能从整个国际体系环境和国家利益角度全面考虑贸易政策,从而方便自由贸易政策的推行.
此后,以总统为首的行政机构在对外经济政策领域一直处于主导地位,也标志着开始了一个新的政策体制,即所谓的“1934年体制”.该体制的核心在于国会主动放弃了直接制定关税的责任,将这种权力转交给总统,直接代表总统行使这项权力的是国务院.这样,“国会在制定政策上选定了新角色,自己则更像一个‘平衡者’和经纪人那样行事,扮演着美国国内利益和国外利益的‘看门狗’角色.”⑤“1934年体制”是一个强势总统与国会在共同应对1930年代大危机所带来的政治经济压力时,经过斗争和妥协产生的.它标志着经过第一次世界大战后长达十多年的尖锐斗争,信仰自由贸易的国际主义者最终战胜了支持贸易保护的民族主义者.①正是因为得到了国会授权,美国国务院在当时信奉“贸易和平论”的国务卿科德尔赫尔的带领下展开了一场大规模的贸易自由化运动,从而开启了资本主义世界第二个自由主义经济秩序的时代,并在15年以后创建了人类历史上第一个管理和推动全球自由贸易的国际新机制.
总之,在“帝王式总统”时代建立起来的“1934年体制”为美国从19世纪的贸易保护向20世纪的自由主义转向提供了坚实的制度保障,尽管在此时期美国采取的很多单边自由化措施伤害到美国国内部分群体的利益,但“强总统,弱国会”的权力格局抑制了来自国内保护主义势力对制定美国贸易政策的干扰,使总统能够自主地推行国际贸易新政策.形成这种制度的原因在于来自国际体系层次的政治经济力量的强大刺激,具体表现为：首先,美国成长为政治和经济霸权国家；其次,国际经济危机凸现了美国国际贸易制度的巨大缺陷；第三,第二次世界大战和冷战带来的国际安全压力成为美国首要的战略考量.国际体系提供的机遇促使罗斯福和赫尔等政治精英采取一系列主动行为扩张国家的权力,社会力量暂时处于“失声”状态,美国成为一个“强国家”,府会之间的权力分配朝着以总统为核心的行政部门倾斜.但这种状态仅持续了十余年.
三国会扩权与贸易代表办公室的诞生
在“1934年体制”下,尽管农业部和商务部等其他相关部门也部分地参与美国国际贸易政策的制定和实施程序,但国务院处于绝对核心地位.②冷战期间,国务院的主要职责是处理所谓“高级政治”,贸易政策通常被放在无足轻重的位置.同时,随着关贸总协定(GATT)体系下多轮谈判的不断深入,贸易谈判越来越复杂,更重要的是,美国国内对国务院大包大揽国际贸易谈判的批评之声甚嚣尘上.众议院不断质疑国务院是否有能力和精力进行这些复杂的谈判,指责“国务院把外国利益置于美国利益之上,为了保持良好的政治关系或实现其他外交目的,不惜牺牲美国的经济利益.”①虽然艾森豪威尔政府曾考虑将国际贸易协调责任由国务院转交给商务部,以淡化贸易政策的政治色彩,但国会认为商务部对农业利益集团照顾不够.国会认为,为了能够合理、放心地移交关于减少贸易壁垒的具体谈判权,迫切需要在国务院和商务部之外建立一个新的独立机构,使其在代表总统进行谈判时,没有忽视国会议员的关切.
因此,当肯尼迪政府为了应对新成立的欧共体,特别是其共同的农业政策(CAP)对关贸总协定的非歧视原则所构成的挑战,向国会要求授予全面降低关税的新权力时,国会借机在授予肯尼迪政府该项权力的《1962年扩大贸易法》(1962TradeExpansionAct)中附加了一项重要条款,要求总统设立一个新的谈判机构取代国务院,以便于美国政府在更快地推动自由贸易谈判的同时能更加真切地反映国内的利益要求,该机构即特别贸易代表办公室(OfficeoftheSpecialTradeRepresentative,STR),也即美国贸易代表办公室的前身.②对于国会设立特别贸易代表办公室的要求,尽管肯尼迪并不太情愿,但还是予以批准.
《1962年扩大贸易法》为特别贸易代表办公室规定了两项职责：其一,在经过授权的谈判中担任“美国首席代表”,并担任总统管辖下的所有“跨部
门贸易组织”的主席,负责协调所有涉及贸易政策部门的声音.也就是说,特别贸易代表办公室既是美国对外贸易谈判的首席代理人,也是处理与贸易问题相关的国内事务“总经理”③总统与国会对特别贸易代表办公室的理解不同,肯尼迪把新机构
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特别贸易代表办公室建立之后,国务院虽然仍能从国家安全的角度对美国外贸政策施加重要影响,有时甚至是关键性的影响,但“美国对外贸易政策制定权正在从国务院脱离出来”,①“狄龙回合”成为国务院最后一次直接主导国际贸易谈判.由于特别贸易代表办公室不对“高级政治”负有任何责任,所以1962年以后,经济目标最大程度地占据了美国国际贸易谈判的中心地位,贸易政策不再像过去那样服从于外交战略.新成立的特别贸易代表办公室很快代表美国政府参与了关贸总协定框架下的肯尼迪回合谈判.但是它对美国贸易政策&
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