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30年改革开放带来的变化,还体现在城市的变迁中.激越或者徐缓,城市发展步伐的快慢取决于各地能否及时抢抓机遇,凭借改革勇气和智慧去突破发展中的体制与机制障碍.

2008年,合肥三项城市管理创新案例同时入围“中国城市管理进步奖”,继两年前“大拆违”在年度评选中拔得头筹之后,“大建设”再次成为中国城市管理的又一个“合肥样本”.

从“大拆违”到“大建设”,短短3年时间,在合肥的这一破一立中,城市建设和管理理念也渐渐转型.

大拆违

几年前,在外地投资商中流传着一个顺口溜：“合肥变化快,二层小楼隔夜盖”.这句话里透着幽默,却是对合肥投资环境的无情揶揄.

2005年第一季度,合肥市信访部门收到的信件中有30%以上反映的是违法建设问题；4月,市委书记孙金龙履新合肥不久,就收到100多封群众来信.合肥的违法建设到底严重到什么程度?在一次暗访之后,孙金龙作出批示,要求相关部门对存在的违章搭建、“隔夜楼”等违法建设进行一次认真的调查摸底.

“城市范围内违法建设达到了1175万平方米”,这一次的调查结果令人震惊.对违法建设到底怎么处理,已经现实地摆在合肥决策者面前.当时,决策层意见并不统一.

拆还是不拆?

对于这样一项风险性决策,争论双方都有理有据,一方认为,要解决这一制约城市发展的问题必须采取果断措施；另一方认为,合肥的违法建设是历史形成的,1995年、2001年两次尝试集中拆除都未成功,现在再拆风险更大；而深圳、长沙、南京等城市在拆违工作中均发生冲突事件,更让这一政策建议难以定夺.

连续失眠好几个晚上的孙金龙,在6月7日的合肥市委常委中心组理论学习会议上,宣读了几封人民来信,这几封信既道出了违法建设的危害之深,更传递了公众对查处违法建设的民意之切.这一天,决策层的意见初步统一.次日,市委召开常委扩大会,与会的市领导们在三个问题上达成一致意见,一是要不要拆；二是敢不敢负责；三是带不带头.

在拆与不拆的两难困境中,合肥毅然做出了取舍.6月8日,时任合肥市委副书记、市纪委书记的黄同文走马上任合肥市查处违法建设领导小组组长；分管城建工作的副市长倪虹以副组长的身份兼任办公室主任.

多年的违法建设,利益积淀已经形成,许多违建行为目标明确,就是冲着补偿而来,合肥拆除违法建设,到底补还是不补?如果不补偿,全国既无先例可循,更容易激化矛盾；如果按惯例进行补偿,补偿标准多少适宜,即使按最低标准补偿,合肥要拿出几个亿,这个钱怎么出?最关键的问题是,进行补偿是不是意味对违法者的纵容,对守法者的不公?

补还是不补?

一时难以定夺.2005年6月16日,合肥市查处违法建设领导小组结束了长沙、深圳、南京考察,就在这一天打破了决策僵局.当时,《合肥晚报》一篇报道领导小组赴外地考察拆违的消息稿已经上了版面,一位市领导决定亲自修改稿件,在新闻中加上了“不补偿”三个字.这既是对民意的一次巧妙试探,也是第一次向外界透露合肥拆违将采取“零补偿”政策.

拆违“零补偿”,存在巨大的决策风险.长期违法建设已经形成既定的利益格局,如何才能将利益冲突和矛盾降低到最低程度?

合肥采取了先官后民的操作思路.7月12日早晨7点半,一辆破碎机在合肥寿春路上自西向东缓慢行驶,宽大的履带在路面留下了清晰的压痕,执勤交警提前为这部机器让出了半条马路.“这个庞然大物来头不小”,上班的人群都在猜测.出人意料的是,这台粉碎机开向了合肥市人大临街的一排门面房和市委的两层小楼.从上午8点到晚间8点,这两处违法建设被夷为平地.

这是合肥市拆违领导小组的一次精心策划,大拆违第一战非常关键,拆除的对象既要有足够的关注度,同时要确保能够首战必胜,这一壮士断腕式的动作也让各级组织不令而从.

“大拆违”要实现零事故、零冲突,还需要更多既有刚性又富弹性的操作技术.合肥设计了一套制度化的措施来钝化矛盾,创造性地在“自拆”与“强拆”之间,增加了“助拆”环节,合肥大拆违98.5％都是前两个环节完成,强拆率不足1.5％.

合肥拆违领导小组给一线工作人员的“杠杠”是确保冲突钝化,工作人员在现场有自由裁量权,拆违对象思想不通的可以缓拆,对强拆决定有异议也可以提出行政复议,甚至是法律诉讼.而在违法建设拆除之前,就有针对性地提供低保、就业、廉租房补助,这些措施都让合肥街头巷尾的“拆”字不再冰冷生硬.

那么,公众如何评价合肥“大拆违”中的法治含量呢?安徽省社会科学院的一份调查显示：93.4%受调查者认为合肥“拆违”过程中,政府做到了依法行政,这说明合肥“大拆违”已经成为一次可贵的依法治市的操练.

大建设

2006年10月,在安徽省第八次党代会上,第一次明确要求把合肥建设成为“现代化滨湖大城市”.“现代化、大城市”,这是一直缺乏大城市带动的安徽第一次如此明确地对省会城市提出这样的期冀.

近30年来,受“严控城市规模”的城建思潮影响,合肥一直固守着“中等城市”定位,数轮城市规划都未能突破这种沿袭已久的体制性约束.

对于城市布局,改革开放以来的前两轮城市总体规划明确提出,要维持上世纪60年代形成的,以老城为中心,向东、北、西南三个方向伸展的所谓“风车”形状；而且不准在城市扩展的“三翼”之间的农田与绿地上进行建设,只能对老城区进行逐步改造,原因是这样可以保持建成区和绿地相间的环境特色,同时可以减轻城市热岛效应.

“只能对老城区进行逐步改造”的规划要求,使得在此后20年时间里,合肥的城市建设只能是“螺蛳壳里做道场”.

合肥市政协常委戴健1983年进入合肥市委工作,他亲眼目睹了合肥近30年来的城市变迁.戴健在接受《决策》记者采访时回忆,合肥上个世纪八、九十年代以来经历过两轮大建设：一是1983年以“两路改造”（金寨路北段、长江路西段）为重点的第一轮大建设；二是1994年以合肥经济技术开发区建设为契机的“开发、开放再造新合肥”.

尽管,这两轮大建设都给城市面貌带来巨大改变,但是从城市框架上来说,城市建设仍然没有突破既定格局.合肥要不要建大城市?长期以来,无论是在合肥坊间还是决策层,一直争论不断.

孙金龙在接受媒体采访时分析说,“作为全国27个省会城市之一,合肥如果不做大城市,那要做什么样的城市呢?”他坦言,合肥至今还有个别同志很希望生活在一个鸟语花香、田园牧歌式的小城里,上班的地方和住的地方离得很近,都在一个小圈圈里,走路不过几分钟、十几分钟.“如果仅仅从家庭生活的角度考虑问题,我本人也完全希望这样.但现在问题在哪儿呢?省会城市的地位,决定了合肥必须要成为一个区域性的中心城市”.

不仅仅是省会城市定位,周边省会城市竞争态势也促使合肥必须加快城市建设步伐.

2000年以后,中国城市化道路选择出现了拐点,“严控城市规模”规划方针也开始淡出历史舞台.此后,压抑已久的城市发展冲动获得了释放,使得“十五”时期成为各大城市加大建设投入,城市面貌日新月异的5年.

合肥的梦醒似乎迟一些.《决策》记者查阅了中部6个省会城市“十五”期间的城市建设投入,发现合肥的新一轮城市大建设起码晚了

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