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以往是政治精英想建立民主,而社会经济基础是缺失的.而现在,不仅政治精英之间的互动有民主的需求,更重要的是社会力量有了巨大的民主参与需求,具备了坚实的社会经济基础.这就构成了当今中国政治民主的巨大动力.
一年一度的全国“两会”召开,“两会”的本质是“民主大会”,讨论民生、反映民情是主旨.在中国的社会主义民主之路上,“两会”可以且应当大有作为.
从制度上理顺三大政治关系
记者:您如何看待“两会”的制度设计
郑永年:中国的“两会”制度设计本身没有问题.尽管从形式上说,中国的全国人大跟西方的议会制度不同,但实质都是民意机构,都是社会与政府之间的一个关键联结点,社会利益、声音通过人大反映出来,再体现到政府的执政当中去.
从宪法上说,全国人大是中国最高权力机关,也是最高立法机构,产生和监督政府.因此,无论是国家政治生活的民主化还是政府运作的民主化,都是全国人大工作的重要内容.更进一步说,中国共产党内部的党内民主如何转化成为国家民主,也同样可以通过全国人大这一机构来完成.可以说,中国的政治改革和社会主义民主道路,从制度结构上说,都跳不出“全国人大和全国政协”的框架.现在要做的是,要在大制度框架下,理顺全国人大、社会、政府甚至执政党之间的关系.
记者:这种过程正在发生吗
郑永年:“两会”要处理三大政治关系问题,即和社会、政府和政党之间的关系.第一也是最重要的就是作为民意机构,“两会”要处理和社会的关系.在这个方面,有很大的进步.上世纪七八十年代,全国人大几乎不讨论太多实质性问题,但现在情况就不一样了,很多议题都可以公开讨论,在媒体的介入下,往往能成为社会舆论关注的热点和焦点.这说明全国人大跟社会的关系贴得紧了,或者可以理解为,社会所关注的问题更容易体现到全国人大当中去.在处理和政府(广义上的)关系方面,全国人大对政府的影响力也越来越大,人大讨论的议题越来越多地能反映到政府政策当中去,全国人大对政府的制约能力有所增强.这些都是积极的进步.尽管大的制度结构没有变化,但结构下面的内容发生了变化.
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这样的变化说明了一个问题,中国的制度不是有人所说的推倒重建问题,而是如何改进的问题.在现有制度框架下,中国的制度改进空间还很大.以人大代表产生方式为例,尽管在当前中国政治条件下,人大代表的直选还不现实,但是增加选举的力度是可以的,地方层面例如县和市的人大代表可以直接选举.直接选举可以建立这些一线政府的人大代表和老百姓之间的关系,避免人们所说的“被代表”的现象.代表的提名和选举过程也可以做得更加透明.对于地方政府的政策制定,地方人大机构可以发挥更大更强的介入作用.
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在和政党的关系方面,人大机构对于一把手的监督作用,人大代表是否可以增加一点质询权呢比如说,现在中国大部分省份都是省委书记兼任省人大主任,如果在省人大机构里面,人大代表可以质询人大主任,那么会多一条监督一把手的途径.
记者:政协
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郑永年:“两会”中的全国人大和政协应当有所区分.中国的政协是协商民主的体现.我认为从总体上看,全国人大可以成为中国的“主体民主”,而政协则是“民主的改进”或者“民主的补充”.依此理解,中国的政治民主化,关键还是全国人大,政协只能是对民主的改进.没有选举这个环节,过分强调协商,那么就很难走出以往的形式化的“民主集中”现象.民主集中在任何国家都不可避免,但必须有选举这个制度存在.此外,人大作为民意代表机构可以侧重于以人口为基数的代表,而政协则侧重于功能界别.人大和政协应当是互补的.
让“两会”更高效更专业
记者:对于一年一度的“两会”形式,您有什么建议
郑永年:无论是全国人大也好,全国政协也好,数千人,召开短短十来天的会议.规模和时间都决定了会议无法展开充分的讨论,代表委员因此不能很好地行使民主权利,很多问题的讨论都不深入.
代表委员要专职化.两会是公共代表在公共场合对公共事件的讨论,因此代表委员要有相当的专业水准.马克斯韦伯说过,要治理好社会就需要专门的人才,专门的职业政治家.
为了弥补全国人大规模过大的问题,现在全国人大的中心是全国人大常委会和其下设的一些专业委员会.常委和专业委员会实际上在中国政治生活中扮演重要的角色.但是,专业委员会的数量明显还不够多,不够完善.
完善从小制度和细节入手
记者:政治民主进程是一个长期的进程,中国“两会”制度有很大的合理性,如何在细节方面更加完善
郑永年:任何制度的成功,不仅仅取决于大的结构,很多情况更取决于具体的小制度.选举为何不能做得透明些两会讨论为何不能完全公开当中就是因为没有小制度.小制度建设的空间很多很多,这里可以举几个例子.
例如个别代表委员议政能力不高,总说一些怪怪的事情,是因为他们与社会脱节.比如在新加坡,议员每个周末都得去民众联络所跟选民见面,接受选民质询,这是制度化了的.新加坡人民行动党为何能长期维持统治就是靠政府部长议员长期跟老百姓保持接触.
比如人大代表的产生上,执政党怎样更好地跟社会结合起来.总之一句话,要增加当选人大代表的竞争程序,只有竞争才能出人才.
通过竞争的方式产生高素质的人大代表,中国不见得就非得采用西方方式.中国如果能够把传统的“选拔制度(selection)”和西方的“选举制度(election)”的方式结合起来,就会很有效.
又如质询制度.中国在上世纪八十年代全国人大曾经实行过人大代表对部长的质询制度,但后来就停止了.这个制度无疑是可以恢复的.
人大的主要功能是组织政府和监督政府.这一点大家都是认可的.但监督制度不够完善.比如说,预算制度.预算制度是人大对政府最有效的监督,任何国家都一样.很多国家的预算都是数百页、数千页的,而中国的预算只是个大概,寥寥数页而已.在这种情况下,即使给了人大代表预算监督权,也没有办法行使.
中国文化喜欢谋篇布局,往往忽略细节的地方.其实,在政治改革中,细节的改造更为容易,也更容易取得效果.从小的制度设计上着手改进,应当是中国政治民主之路上的一个重要方法.(梁辉)
(3月5日-11日《国际先驱导报》,作者为该报记者)
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