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现状：近半水利设施年久失修
姚安县位于云南省楚雄彝族自治州西北部,作为缺乏水资源的农业大县,当地人曾豪言：“大旱三年,饿不死姚安(人).”
然而,当2010年中国西南地区大旱来临时,姚安却像其他旱区一样,水库见底、土地干裂、庄稼枯死,人畜饮水困难.曾经的全国水利建设先进县,在遇到真正考验时显得极其脆弱.
“大旱”暴露出当地水利设施面临的困境.当地水利部门认为,大多数水利工程始建于20世纪五六十年代,运行50余年.受当时技术、施工、投资等诸多条件限制,水库病险、老化问题突出,目前全县有52个小(二)型水库、2个小(一)型水库急需除险加固.和水库一样,全县445条引水干渠也是同时期修建,多数渗漏严重,输水损失高达30％,利用率极低.
姚安县是全国农田水利脆弱现状的一个缩影,再不重建,后患无穷.
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水利部农村水利司(下称农水司)副司长倪文进对记者表示,农田水利工程有相当一部分是20世纪六七十年代“农业学大寨”时兴建,这些工程是在财政少量补助的情况下,农民投资投劳(力)完成的,建设标准比较低,配套也不完善.
20世纪80年代初开始的家庭联产承包责任制,调动了农民的种粮积极性,但在村集体组织衰落并逐步淡出农田水利兴建、管理后,灌溉面积出现了不同程度的倒退,农田水利建设停滞不前.2003年农村税费改革全面推开,为减轻农民负担,国家取消了“两工”(劳动积累工和义务工)制度,进一步冲击了农田水利建设.
与此同时,全国一些省份开始对农村水利设施进行拍卖、承包、租赁,这种市场化取向的改革,被认为是政府在“甩包袱”.
来自水利部的统计显示,全国尚有一半以上耕地是“望天田”,缺少基本灌排条件.全国40％的大型灌区骨干工程、50％～60％的中小型灌区、50％的小型农田水利工程设施不配套、老化失修,大型灌排泵站设备完好率不足60％,农田灌溉“最后一公里”问题凸显.
记者调查发现,在这些表面现象背后,还有诸多令人深思的问题：一些农民不愿意在收益较低的农田上投资,认为兴修水利乃国家之责,投资投劳修建水利工程的积极性不高.他们大旱来临之时急切灌溉的心情也不同以往.
80年代后,兴修水利白帻任不明
农田水利设施主要包括蓄水工程(小型水库、池塘等)、输水工程(灌溉水渠、排水渠等)和配水工程(水坝、水闸、泵站等),这是农业生产的命脉,但在过去50余年里,相关部门对其地位和作用认识不到位,政策摇摆不定.
20世纪50年代末的“大跃进”以及六七十年代“农业学大寨”这段时期,是国内农田水利建设最为集中的阶段,当年所修建的农田水利设施影响至今.1978年之后的10年,农田水利建设基本停滞,当时有人提出水利是“左”的产物,要肃清.在20世纪80年代国民经济调整中,水利项目下马,投入资金被大幅削减,农田水利资金更是挪作他用.这是历史上水利设施发展最慢的时期,全国灌溉面积年均增长仅为05％.
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从1978年开始即在原水电部农水司工作的冯广志见证了农田水利的变迁,熟知当年一些决策过程.
据他介绍,1979年以前,小型农田水利补助经费是地方收取后上交中央,由中央统一分配.1980年中央和地方“分灶吃饭”后,国家把这部分经费(23亿元)切到地方,资金使用方向由地方决定,“地方怎么安排是地方的事情,你干小型农田水利也行,不干也行.”
冯广志告诉记者,1980年至1998年,中央安排的资金里基本上没有小型农田水利资金.这段时期,全国未再大规模建设农田水利,就连改革开放前集中建设的水库,也不愿再投入资金进行维修.姚安县下口坝水库正是在此时第一次错失扩容的机会.
1989年,已运行30年的下口坝水库急需扩容,当时云南省水利科学研究所要求姚安县政府提供可行性研究报告,然后上报水利厅.据了解,当时已经确定了三个方向,但由于资金缺口大等原因一直未立项,下口坝水库第二次错失扩容机会.
在水利史上,1998年是个特殊的年份,这年长江流域发生特大洪水,水利问题受到高度重视.同时恰逢亚洲金融危机爆发,为应对危机冲击,国家大量发行国债,增加财政支出.此时在国债资金中才有了农田水利的位置,中央安排一部分国债资金用于大中型灌区续建配套、节水改造和新灌区建设.
冯广志回忆说,之前中央未投入资金的一个依据是“中央的钱办中央的事,地方的钱办地方的事,农田水利是地方和农民的事”.1998年后,不再强调这点,但当时资金规模较小,仅为几个专项.
此后,中央财政对整个水利的投资&#
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1998-2002年,姚安县先后三次被淹.近几年降水偏少,下口坝水库又不能在雨季足量储水,导致农业用水时常紧张.随着姚安坝区和县城人口剧增,用水矛盾进一步加剧.
2003年,水库扩容一事再次被提出.姚安县专门委托楚雄州水文局对下口坝水库水资源进行综合评估,并为此建了下口坝水库水文站,每天专人进行记录.“5年后,下口坝水库水资源综合评估完成时,记录的资料已经堆成了一座小山.”当地媒体报道称.
2005年后,中央财政设立小型农田水利设施建设补助专项资金,以“民办公助”方式支持各地小型农田水利建设,资金规模从最初的1亿元发展到2011年的126亿元.另外,从2009年启动小型农田水利重点县建设,集中力量支持粮食生产大县农田水利设施建设,大力发展节水灌溉.
2009年,姚安县连续几个月无有效降雨,后演变成百年一遇的干旱,损失惨重.2010年,在修修补补半个多世纪后,姚安人终于在上一年大旱的逼迫下开始下口坝水库大修和扩容.
市场化改革以失败告终
20世纪80年代,陷入停滞地步的农田水利开始了市场化改革,尤为突出的是小型农田水利设施产权制度改革.
山东费县是率先在全国探索这项改革的县.当地水利部门人士告诉记者,改革和当时当地的实际情况有关,例如水利工程所有者和使用者之间权责不明确,工程老化、退化、毁坏严重；水资源浪费严重,跑冒滴漏导致水利用率不足30％；农民没有树立起水是商品的观念,收取水费困难.
赞县一些村集体组织农民,将原有的小型水利工程拍卖给各家各户.这一做法后来得到认可.1996年,山东费县县委、县政府在总结乡镇做法的基础上,制定了中围第一个民营水利发展政策――《关于改革小型农田水利没施建设和管理使用制度的意见》,在全县范围内进行小农水工程产权制度改革.
产权制度改革后,由个人兴建的水利设施,产权归兴建人所有.涉及原有集体兴建、集体所有的水利设施时,仅将管理权、经营杈转让.“拍卖的只是水库水面的经营权,真正的水库坝体仍属于集体所有.”费县水利局副局长范钟山告诉记者.
在拍卖小,经营期限为15～30年,有的长达50年,并且允许继承和转让给其他人在当时,费县的做法略显大胆.
1997年,临沂市政府出台《关于小型水利T程产权制度改革的意见》,明确了小型水利水保下程产权制度改革.随后在1999年,山东省水利厅下发了类似文件,两级政府高度评价费县的产权试验,费县因此成为全国小农水T程产权制度改革的典范.
但多年的实践证明,这种市场化取向的改革并不成功,所有权改革并不能包治百病,小型水利设施的经营权承包给个人后,出现学者所担忧的状况：因为个人对经济效益的过度追求,导致水利设施在抗旱和灌溉时存在管不了的情况.
当地村民称,归集体所有时,水利设施如果出现损坏,村集体可以动员村民对其进行维修,但在承包给个人后,就只能依靠承包户自己修缮.
此外,这些水利设施还承担着防汛责任,收入甚少的承包户难担如此重任.同时水利部门从保护水源m发,反对承包户肥水养鱼,这个举措在一定程度上影响了承包户的收入.
这轮市场化改革暗含了政府责任在农田水利上的淡出,由于其公益性属性和准公共物品性质
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