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与服务是两个不同的概念,有不同的工作要求,两者不能取代,也不能兼容,但在具体的操作实践中可以与“公共性”挂钩,统一于服务型政府建设之中,即公共管理是过程,公共服务是结果,公共管理是手段,公共服务是目的.这或许对我们正确处理管理与服务的关系、正确履行管理与服务的职能会有一点启示.其三,专业评价与社会评价之孰优孰次对任何一个政府工作部门来说,都会有专业评价和社会评价,这是常理.对工商部门工作进行客观评价,从专业角度看,应当依照其承担的职能,看是否依法、规范履行了职能.而社会评价,由于评议主体构成的复杂性、评议人员素质的差异性、对评议对象了解程度的不确定性等因素的存在,评议结果往往会出现偏差.
由于专业评价技术性强、专业化程度高的局限性,其更多适用于业内,但免不了还有“黄婆卖瓜”之嫌；而社会评价由于其公众性、广泛性的特征,属于“人民的评价”,因而其结果更为社会所看重,更具有社会影响力.于是,往往会出现专业评价与社会评价的“两律背反”：专业评价好的,社会评价不一定好；反之亦然.由于通过社会评议能将一些协调性的问题归结为体制性的因素,因此,垂管部门通过所谓的“价值权衡”后,往往在遇有社会评议时会放弃专业的要求,更多地迎合社会评价的需要,其后果是造成职能行使的趋同化,如不管部门职能配置的差异,大家都一味“强调服务、突出服务”,甚至是“只有服务”,定位及履职出现不应有的偏差.法治化与公开化
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在中国,无论是选择“条管”还是“块管”,或是相互间要进行转换,只要高层管理者作出决策,虽然会存在异议、甚至质疑,但服从仍会是最终的共识和选择.
但是,在具体的实践中,并不排除“条”与“块”源自自身利益(责任)的诉求,“阜阳劣质奶粉事件”后,国务院作出了加强食品安全监管的规定,明确地方政府负总责,农林、质检、工商、卫生、药监等部门实行环节管理,各负其责.当时就有地方政府认为,涉及到的五个管理部门,三个是垂直管理的,地方政府缺少负责的调控手段.
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地方政府这种潜在的人权、事权与责任相一致的诉求,有其合理性,但不可否认,同时也反映了当前干部管理制度中存在的一个突出弊端――“官帽定律”：即“谁”给“官帽”就听“谁”的话,按“谁”的要求办事,就会有一个符合“谁”的愿望和利益的结果.从本质上反映出对“权力崇拜”的认知.
而“官帽定律”的“存活”,又折射出管理上存在的突出弊端――“管理失范”：即管理缺少制度化的规范,可以随心所欲；或虽有规范,但执行无规范,可以因为管理体制的变化、人事关系的变化而变化,甚至可以导致最终结果是颠覆性的.
“官帽定律”与“管理失范”现象的存在,说明我们行政管理的法治化程度还较低,人治还占有相当“市场”,两者之间一定程度上还形成一种互为因果和互为“借口”的恶性循环.这对于推进社会主义市场经济体制和机制建设、建立现代行政管理体制等,都会带来相当大的阻碍.如果一味纠缠于“条”与“块”管理权的争夺,或两种体制谁好谁坏的争论,就有本末倒置和显性的“人治倾向”的嫌疑,因此,必须把注意力和着重点放到对“事权”的规范上,其路径有二.
一是法治化取向.无论是决策者,还是执行者,做工作、抓管理,最为基础的是要有符合法治化取向的制度规范,其境界是：统一而公平,即不因管理体制的变化而不同,不因执行者的变化而不同,不因地域的不同而有差异,不因对象的不同而存有差异.从法律制度到法律治理,从重结果到重过程,从关注执法者自身的感受,到尊重相对人的人格权利,这不但是权力和利益到责任的转换,更是法治化进程的提升.因此,不论“条”与“块”之间的管理体制如何变化,让法治化成为工作的“平衡点”、“结合点”.要把部门的工作职能、工作要求、工作程序等上升到法律、法规的层面,使依法操作成为稳定的“常态”,进而在法治化推进的过程中,让全社会确立规则意识,尊重规则,服从规则下产生的结果.
二是公开化保障.法治化取向需要公开化来保障,公开化有利于提升法治化.比如将工商行政管理机关主要涉及的市场准入条件、行政处罚规范、行政性收费依据等,通过政务公开、“阳光操作”来向全社会进行公开化,一方面让人民群众一目了然,方便办事；另一方面也是创造条件让人民群众进行监督,因为只有公众的参与、公众的监督,才能有效地促进工作、规范、法律制度的落实.而让人民群众对“为民办事”部门的监督,本身就是落实人民群众民主权利的题中应有之义,就此意义上说,这恐怕也可以成为当前人民群众监督政府的基本政治诉求的一个切入点.
垂直管理,尽管有争议、有存疑,但作为中国特色的行政管理体制之一,肯定仍将在不断完善的实践中前行.“条”与“块”,作为垂直管理两端的“利益攸关者”,彼此之间要充分领悟对垂直管理的认知,“设身处地”地进行换位思考和换位体验,以法治化为取向,以公开化为保障,将二元管理体制统一于科学发展的一元之中,从“非此即彼”的对立走向“亦此亦彼”的融合,获得互利共赢的圆满结局.
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