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我国的宏观经济环境发生了重大变化.通货膨胀和短缺经济绝不再是主要矛盾,取而代之的是金融危机重压下的总需求萎缩和产能过剩.财政收入不足及其占GDP比重的偏低,也肯定不再是主要难题,取而代之的是财政收入持续十几年之久的高增长之后,居民收入占GDP比重的持续下降.这些都表明,税改已迫在眉睫.
税制改革是一个永恒的主题.任何一个国家的税收制度,总要植根于一定的经济社会环境并随着经济社会环境的变化而做相应调整.在当前的中国,诞生于15年之前的分税制同其赖以依存的经济社会环境之间的不相匹配现象,已经越来越清晰地呈现在我们面前.若不能及时对其进行与时俱进的调整,它肯定会伤害经济社会发展,甚至产生越来越大的负面影响.
关于新一轮税制改革的方案,最早可追溯至于2003年10月份召开的中共十六届三中全会.在那次会议所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条款中,以“分步实施税收制度改革”为标题,税制改革的主要内容被概括为8个项目.而于2008年末举行的中央经济工作会议,围绕保持经济平稳较快发展这一2009年经济工作的首要任务,推出了一揽子的宏观调控新举措.其中,可归入积极财政政策系列并要通过新一轮税制改革加以贯彻的,就是“实行结构性减税”.
在如此的背景之下,统筹考虑结构性减税的目标和既有的新一轮税制改革方案,对其做一比较完整而系统的讨论,是必要的.
之一：增值税的转型
经济环境的变化
在新一轮税制改革方案中,增值税的改革方向,被界定为由所谓“生产型”改为“消费型”,简称为“增值税转型”.
生产型和消费型增值税之间的差异,说到底,就是对企业当期购入固定资产所付出的款项,在计征增值税时,是计入征税基数从而准予抵扣,还是不计入征税基数从而不准予抵扣.准予抵扣,即是消费型增值税.不准予抵扣,则是生产型增值税.前者体现着对企业固定资产投资的一种激励,后者则是一种抑制.
之所以要做这样的“转型”改革,同我国现行增值税制的诞生背景以及其后发生的变化有关.
众所周知,我国现行增值税制诞生于1994年.在那个时候,通货膨胀和短缺经济,是我们所面对的主要矛盾.财政收入不足、财政收入占GDP比重偏低,也是我们经常挂在嘴边的主要难题.在那样的宏观背景之下所启动的税制改革,自然要被赋予抑制通胀、约束需求的任务,因此对企业固定资产投资就不宜实施激励政策,甚至要实施抑制政策.
然而,随着时间的推移,我国的宏观经济环境发生了十分重大的变化.通货膨胀和短缺经济绝对不再是我们所面对的主要矛盾,取而代之的,反倒是全球性金融危机重压下的总需求萎缩和产能过剩.并且,财政收入不足及其占GDP比重的偏低,也肯定不再是我们所须聚焦的主要难题.取而代之的,反倒是持续了十几年之久的财政收入高速增长所带来的国民收入分配格局的逆转之势――居民收入占GDP比重的持续下降.
环境的深刻变化和目标的相应调整意味着,现行增值税制所具有的约束消费和抑制投资倾向,已经成为不合时宜的印记了.于是,就有了对现行增值税制进行“转型”改革的呼声和企盼.也正是在这种日渐强烈的呼声和企盼中,相关政府部门拿出了比较成型的改革方案.
不过,方案易定,操作难行.作为现时中国的第一大税种,2008年,增值税收入占全部税收收入的42,5％.绝对具有“牵一发而动全身”之效.主要出于对财政收入可能因此下滑的担忧,政府在增值税“转型”方案实施问题上的态度,可以用“慎而又慎”来形容.
“试点”的尴尬
因此,便可发现这样一个可能并不出人意料的事实：为了稀释增值税转型的减税效应,政府所拿出的“转型”方案,一再“缩水”.先是将抵扣范围限定在设备投资的范围内,而不允许抵扣房屋、建筑物投资,从而实行的是“打了折扣”的消费型增值税.继而,又对设备投资附加了所谓“增量抵扣”原则――抵扣额度不得超出当年来自该企业的增值税收入增量,从而将“可容忍”的减税规模锁定在当年增值税收入增量的范围内,不致侵蚀既有的增值税收入盘子.
即便是如此缩水的方案,也未敢一下子铺开,而是“先试点,后推广”.试点的选择,同实施振兴东北老工业基地的战略决策在时间上恰好相逢.于是,在2004年7月,便有了增值税“转型”方案首先在东北“三省一市”8个行业的试点.这一试,就是整整4年半.
在表面上,试点有条不紊,循序渐进,似乎没有脱离既定的轨道.但是,深入一步看,事实上,所谓的“试点”,已经褪去了本来的意义,而演变成一种旨在推迟改革进程并等待改革时机的“审慎”之举.这是因为,先试点、后推广固然是渐进式的中国经济体制改革的一大特色,但是,在迄今为止的30年的改革历程中,从来没有哪一项改革的试点时间拖得如增值税转型改革这般长久.
全球性金融危机的迅速蔓延拨快了增值税转型向全国推广的时间表.基于保持经济平稳较快发展系当前压倒一切的首要任务的判断,于2008年11月5日举行的国务院第34次常务会议终于做出决定,从2009年1月1日起,作为实行结构性减税的一项重要内容,在全国范围内实施增值税转型改革.以此为契机,持续了4年半的名不符实的增值税转型改革“试点”宣告完结,而回到其本来意义的“转型”轨道.
既是作为结构性减税的一项重要内容,就#
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减税效果有待验证
进一步看,照此测算,这一项减税动作,一年下来,将减少大约1200亿元的税收收入.注意到增值税作为第一大税种的特殊地位,它在全国范围内的“转型”,可说是政府能够拿出的最大的一笔减税单.但这项政策能否产生实际的效应或者其实际的效应有多大,最终还要取决于企业对这项政策安排的反应.只有企业真的扩大设备投资了,真的着手技术改造了’真的增加投资需求了增值税转型的减税效应,才能真正“落袋为安”一进入企业的腰包.否则,它便只能是等待人们去抓的“树林子里的鸟”.
注意到当前的这场全球性金融危机的一大特点是产能过剩,在这种情况下,企业难有足够的投资热情和动力,我们对于增值税转型减税效应的预期,不能不有所保留并备有预案.
倘若增值税转型的减税效应未能如所期望的那样发挥出来,并且,经济形势的变化需要在税收上采取更有力的扩张措施,那么,在增值税转型改革上司以考&#
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