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全国人大常委会委员长吴邦国4月22日在十一届人大常委会第二十次会议闭幕会上有关深入开展法制宣传教育的讲话中指出,老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题,并不是无法可依,也不能说领导干部和公职人员完全不知法,关键是在实际工作中不按法律办事、另搞一套,使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题.以国家最高立法和权力机构领导人的身份,吴邦国在国家的议事堂说出这番话,可见这一问题已到了很严重的地步.

“不按法律办事、另搞一套”,笔者理解指的是法律的权威性不足.由于法律是由国家的立法机关颁布的,法律的威信不足实际也就是中央权威的不足.这是一个问题的两面.

法律权威不足的原因

严格而言,法律权威的不足和中央权威的流失并不是一个新问题.法律在中国历史上似乎就没有树立过威信,因为我们没有过以法治国、以法治权的历史,统治者的权力就是法律,对统治者及其治理集团――官僚群体来说,权法本为一体.改革开放后,法律的作用得到空前重视,单由国家最高立法机关制定的全国性法律就出台了几百部,前不久吴邦国委员长还正式宣告有中国特色的社会主义法律体系基本形成.但是,就法律在社会生活中发挥的真实作用而言,虽有所加强,其权威性却还远远不如领导的批示,领导干部中知法犯法、徇私枉法、执法不严、违法不纠的现象还相当普遍.对此,可从以下几方面来分析.

其一,法律本身的公正性不足.法是用来限制权力、治理社会的,所以,对法的首要要求是必须公正.如果法律的价值取向出现偏差,对某类人有利,对另一类人不利,那么,人们内心就很难信服法律,法也就难以在全社会建立其足够的威信.

法的公正性不足问题可能是由部门立法造成的,也可能与法的制定过程过于仓促有关.前者如《反垄断法》,在其起草过程中,国家发改委、工商总局和商务部三部委争夺立法起草权,致使该法数易其稿,长达10几年出不来,也影响到法的公正性,如对行政垄断的规制就语焉不详.“部门立法”是中国立法的通病,主要是指把涉及某个部门的法律或法规的起草工作委托给有关部门来做.由于存在部门偏好,每个政府部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化,并通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性,造成法律实施中的彼此冲突和“打架”.另外,由于转型时期很多经济和社会活动有待法律去规范,法律制定过程中的仓促也是一个常见现象.尤其是前期颁布的一些法律,从立法动议到调研、起草再到人大表决通过,整个过程时间很短,没有精心打磨,从而使得法律条文只是一些原则性规定,缺乏可操作性,以致出台后不能据此执法,沦为“花瓶”,中看不中用.

法律权威保障中央权威参考属性评定
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其二,政府习惯以红头文件、政策及内部规定之类管理社会,并作为执法依据.宽泛意义上的法律既包括正式的法律,也包括政府的文件、政策、条例、规章等,可以把前者称为“大法”,后者称为“小法”.中国由于缺乏法治传统,长期以来,从上到下,都习惯于以自己制定的内部之“法”管理社会.这在拆迁中表现得尤其明显.对拆迁来说,国家的“大法”《物权法》其法律效用抵不过国务院的《拆迁条例》,国务院的《拆迁条例》（现改为《征收条例》）又比不过地方各自制定的拆迁办法.为什么?因为即使国务院的条例,也没有赋予地方强拆的权力,相反,早在2004年,国务院就出台规定,严格禁止强制拆迁、暴力拆迁等行为.但对地方来说,用自己制定的办法作为拆迁的执法依据,则方便多了.

个中原因,与上文提及的法律条文的过于原则和笼统有关.由于法律不具操作和执行性,造成其出台后,往往要由相关部门来制定实施办法、实施细则或司法解释.许多法律的实施细则都已超过法律本身.如《反垄断法》有多达40余个配套规则；《民法通则》共156条,而实施细则多达200条；《民事诉讼法》共270条,司法解释多达320条.表面看起来,有了实施细则、司法解释,法律具体、明确了,但同时也在很大程度上把法律架空了.因为这种对法律的细化和再解释,在中国的语境下易为官员自由裁量权的行使打开方便之门.现代社会和市场经济的复杂,需要赋予政府和官员一定的自由裁量权,使管理有一定的弹性.但如果权力得不到有效约束,而法律本身缺乏公正性,那么,官员就极易滥用自由裁量权,为自己的种种违法行为披上“合法”外衣.比如,最近湖南株洲市荷塘区法院对被拆迁户汪家正一家“依法”进行的所谓司法强拆,导致汪不惜以自焚来抗争.

其三,也是最重要的,是国家政治生活中权大于法的现象还很盛行.前贵州省委书记刘方仁在受审时说过这样一段话：“原来我作为一个省委书记,以为什么都懂,但通过这次法庭审理才发现,我其实是个法盲.我现在非常懊悔,曾经作为一个省委书记,我却不懂法.在民主法制国家,省委书记不懂法,这是很大的问题.”刘的话有一定的代表性.不管是真是假,一个主掌地方的大员不懂“法”,原因只能解释为是他不屑于懂法.也就是说,在“我”的地盘里,“我”的意志和权力就是“法”.

的确,在不少领导干部眼里,遵纪守法、循规蹈矩是无能的表现,唯我独尊、一言九鼎方能显示出个人的权威来.尤其是一些地方和单位的“一把手”,骨子里就有鄙法意识,当法有助于“我”的权力使用时,还能撑着一个“法”的门面；当法碍手碍脚,对“我”权力的运用有约束时,就将法撇在一旁.这种对法的实用主义态度,使得法律沦为官员权力和意志的奴婢.从实际看,制约官员的行政法律、规章较为抽象,规范性和操作性都较差,特别是习惯于以部门文件来约束和监督权力运行,对官员的处罚经常是以党纪政纪、行政处罚、纪律处分代替法律制裁,而且标准也因人而异、因事而异,威慑性明显不足,这也部分造就了官员的“以权代法”、“以权欺法”、“以权害法”.而“无法无天”的后果,就是公民的权益受到损害,像一再出现的跨省追捕举报人、公职人员停职停薪做亲属的动迁工作、政府部门禁止农民工上访讨薪等就是这种权大于法的产物.

法律权威不足也就是中央权威不足

上述法律权威的不足,也可以看作中央权威的不足.因为中国是一个中央集权的单一制国家,在中央与地方关系的处理上,我们一向强调中央负责制定全国性的法律和政策,地方必须执行中央的决策.

历史上,中央政府的权威起起落落,一般在王朝兴起的时候中央&