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公众期待的大学宪章,如果只是做表面文章,将大学宪章变为校内规章、行政规章,这将是教育改革的悲剧,只会加速大学公信力的丧失.

近日,复旦大学校长杨玉良表示,该校在起草《复旦大学章程》,其中会划分和限定各种权力,包括校长的权力.在当晚与媒体的聚会上,杨玉良感慨,校长的权力不能无边.他表示,复旦已作出规定并付诸行动,学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会,这就形成了行政权力和学术权力的有效隔离.而且,学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子,而是可以就他们认为重要的问题,单独召开会议,形成独立决议.

复旦大学校长提到的大学章程,让不少人觉得很新鲜.而这种“新鲜”,恰反映出我国高等教育管理和大学校内治理的尴尬.早于1999年1月1日施行的我国《高等教育法》,就明确规定,申请设立高等学校的,应当向审批机关提交章程,但遗憾的是,在《高等教育法》施行的10年间,制定大学章程的高校寥寥.包括北京、清华,都没有大学章程,办学无章可循.

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2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在“建设现代学校制度”部分明确提出,“加强章程建设.各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校.”此后,在2010年12月公布的国家教育体制改革试点任务和单位中,北京大学等26所大学被列为“推动建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构”的试点单位.这意味着,在《高等教育法》颁布实施11年之后,这一法规中有关大学章程的条款终于启动落实.

但大学能否制定出真正管用的章程,依旧是未知数.根据大学章程的内容,必须包含经费来源,财产和财务制度,举办者与学校之间的权利、义务等内容,而这不是大学能够说了算的.以经费来源来说,在发达国家,有国家教育拨款委员会和地方教育拨款委员会,负责拨款预算和监督执行,而我国大学的经费,则是要向政府部门讨要的,因而有“跑部钱进”之说.由于学校没有财政独立性,所以,办学自主权也就无从谈起.

再以举办者和学校之间的权利、义务来说,我国大学的校长,是由政府部门选拔任命的有副部级或正厅级级别的官员,这也就决定了大学校长首先是官员,而非教育家,大学是政府的一级机构,而非独立的教学单位,由于学校领导对上负责,所以才有学校的数量考核指标盛行,也才有学术委员会这样的机构成为摆设―校长不是公开遴选,怎可能要求其对师生负责?并在乎教授们的“问责”呢?

所以,要大学章程管用,首先应该在章程中界定政府与学校的关系,这就是按国家《教育规划纲要》确定的政校分开、管办分离,取消学校实际存在的行政级别思路,确立大学拨款机制、大学校长公开选拔机制.从这一内容看,大学自身显然不可自说自话,对于复旦大学这样的重点大学来说,这应该是全国人大常委会才能完成的任务,也就是说,大学章程,应该提交全国人大常委会讨论、审议,才能实现对政府部门的分权,也才能成为各政府机构、社会组织遵照执行的大学法律文本.

同样,在大学校内,对大学行政领导、机构的分权,也不是由校长能决定的.我国教育改革的一大困境是,行政部门和领导主导教育改革,而教育改革的核心是要求行政部门、领导放权,于是,近年来所见的教育改革,无一不是在教育改革的旗号下,换汤不换药,每次改革的结果是行政部门的权力和权威进一步增加.复旦大学校长提出校长要分权,那么,这能像国外大学的校长职业化制度一样,要求校长只有行政权,而不能再从事学术研究活动吗?这是基本的利益回避原则,也是真正的行政权和学术权分离.可从复旦的改革设想看,校长职业化௚

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因此,检验大学章程是否管用,两大基本的程序,特别关键,其一,在校内制定章程时,有否教授委员会、学生自治委员会这样的机构,参与讨论与决策.如果没有,这表明章程仅是行政规章.这样的章程想保障教授和学生的权益,基本上不可能.或有人提出,现在学校里没有这些机构,怎么办?解决的办法就是设立这样的独立运行机构.其二,学校内部广泛讨论、通过的章程,有否提交学校举办者所在同级人大常委会讨论、审议,作为法案进行颁布.如果没有,这表明章程仅是校内规章,而不是大学宪章,并没有多大法律效力,而会随政府换届而调整,随学校领导变更而面目全非.

如果在教育改革的语境下,公众期待的大学宪章,却依旧不能清晰界定政府与学校的权利、义务,不能明确学校的经费来源,不能确定校长遴选机制以及校长职业化,不能赋予教授委员会学术自治、学生委员会学生自治的权利,而只是做表面文章,将大学宪章变为校内规章、行政规章,这将是教育改革的悲剧,只会加速大学公信力的丧失.

熊丙奇

教育学者,21世纪教育研究院副院长,著有《大学有问题》等.

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