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全体讨论和表决,否则议案就会被搁置在委员会而不了了之；即便议案在某一院表决通过,也可能被搁置在另一院的委员会.因此,委员会对于议案的命运至关重要.但实际上,真正通过委员会审核并进入全体讨论环节的议案所占比例很小.
由表4可以看出,搁置于最初委员会的议案是45件,搁置于另一院委员会的是5件,一共50件,占总议案数的61％,这说明委员会制度和两院建制对涉藏议案起到了巨大的筛选淘汰作用,对议员的理想主义行为起到重要的制约作用.而进入全体讨论和表决的普通决议案,即使在某一院通过了,该议案也就止步了,并不具有法律效力.最终成为法律的议案只有2件,约占2％,一件是第101届会提出的所谓声援西藏自由人权的参议院275号联合决议案,一件是第109届会提出的授予达赖喇嘛会金质奖章的参议院2784号法案,这表明以西藏问题为核心的议案最后成为法律的很少见.但实际上,在涉藏的所有224件议案中,最终成为法律的是27件,占12％.在实际操作中,为了减小阻力,使会的涉藏政策能够成为法律,会更倾向于把相关条款附加在一些重要法案当中,如财政年度对外关系授权法案和综合拨款法案等,而不是提出专门针对西藏政策的议案,这样会内部、总统和会间更易于达成妥协.
3.总统与会的关系形态：党派政治的投射
美是个两党制家,民主党和共和党竞争执政,它们的权力争夺不仅体现在总统大选和会选举中,也体现在平时的政策决策中.为了打击竞争对手和赢得下一次竞选,反对党往往在行政部门和会的政策制定过程中给执政党制造障碍和麻烦,而执政党成员则一般持合作的态度.这种党派政治投射到外交决策中,必然也会对西藏政策的形成产生一定的影响.
在总统与会制衡关系的制度架构下,党派政治对决策的影响力更加突出.美总统一般都会任用本党成员担任行政部门核心要职,以利于政策的制定和推行.而会中的多数党则控制着绝大多数对议案有生杀大权的委员会主席职位,左右着委员会规则的制定,并且一般情况下,“两党都是团结起来按照党派画线来投票”.党派政治在会的外交决策中具体表现为：“首先,意识形态和党派认同是议员在诸多议题上的基本决定因素.其次,会议员利用外交姿态达到加强本党选举机会的目的.同样表现出来的是,有些会外交活动旨在给反对党总统制造麻烦.”
如此一来,总统与会多数党的关系形态,是“一致政府”,还是“分立政府”,则对对方的政策认同产生直接影响.一致政府中,会应倾向于与总统合作；分立政府中,会倾向于给总统制造麻烦.在西藏问题上,会的理想主义政策趋向往往使总统面临艰难抉择(因为需要考虑中美关系的大局).从总统的角度看,会的涉藏议案无疑是在“制造麻烦”.那么按照这种分析,分立政府时会的涉藏议案数理应多于一致政府时会的涉藏议案数.
这一点得到了事实的印证,如表5所示,1987年至2010年有七届会处于强分立政府,涉藏议案分别为：14件、37件、34件、13件、30件、19件、13件,平均为23件；有一届会处于弱分立政府,涉藏议案为14件；有四届会处于一致政府,涉藏议案为：14件、16件、7件、12件,平均为12件.分立政府下会的涉藏议案数明显多于一致政府下会的涉藏议案数.由此可以说明,党派政治在美涉藏政策形成中确实起到重要的作用.
美的西藏政策是多种因素博弈互动下的产物,既受外交传统的塑造,又受宪政架构的左右,还受内政党政治的影响.政治现实主义和道德理想主义的无休止争论塑造了美西藏政策的多面性,分权制衡的宪政架构注定了决策主体的多元性,党派斗争的长期性决定了美西藏政策的波动性.
对华最惠待遇与西藏问题：分析框架的运用
20世界80年代末90年代初,美的行政部门和立法部门围绕着给予中最惠待遇(most favored nation treatment,简记为MFN)和西藏问题挂钩问题,展开了长期的争论.这一进程充分展现了美西藏政策形成过程中各种力量的博弈互动,下文即运用上文的分析框架来对这一个案进行研究.
中美建交后,中根据相关协定对美提供无条件、无歧视的MFN,但是美对华MFN却要遵循美内法《1974年贸易法》的“杰克逊－瓦尼克修正案”的规定,每年对华MFN到期前总统须向会提出是否继续延长一年的报告,会若是通过了总统的延长决定,则不必讨论；若会两院通过了反对延长的法案,总统可以对法案行使否决权,而会也可以以2／3的多数推翻总统的否决.由于1989年西藏地区出现了骚乱,这引起了会议员对西藏问题的强烈关注.于是有了最初的将西藏问题与对华MFN挂钩的众议院208号共同决议案,虽然这一议案并没有被人权和际组织小组委员会审核通过,但是从此之后,将两者挂钩的议案蜂拥出现.仅在布什总统任内的第101和第102届会就有16件议案直接要求将两者挂钩,克林顿任内的103两会也有5件相关议案被提出.
这些议案充分展现了会的理想主义情结.会所设置的给予中MFN的条件庞杂而苛刻,从最初要求移民自由、释放政治犯、允许际人权组织前往西藏视察、保障信息自由,到后来提出了几乎无所不包的一揽子条件：要求中在人权、贸易、武器扩散等方面取得“全面重大的进展”,防止发生大规模侵犯人权的行为,杜绝宗教迫害,放弃新闻封锁,允许和平游行和进行人权对话等.甚至有些议员以西藏的人权状况为由提出议案拒绝给予中最惠待遇.1991年5月2日众议员南希佩洛西(Nancy Pelosi)提出了众议院第2212号《1991年美中关系法案》,其中为对华MFN开列了包括人权、贸易和武器扩散在内的16款苛刻条件.该议案7月10日在众议院以313票对112票获得了通过,之后参议院也以59票对39票通过了该案,并移交总统.
但是,布什政府在考虑对华MFN问题时更加谨慎和务实,1992年3月2日他运用宪法赋予的制衡权力,直接否决了该法案.而民主党控制的会对这位共和党总统的否决很不满,众议院又以357票对61票,以超过2／3的多数推翻了总统的否决.但是在参议院的投票中,参议院中的共和党人绝大多数都支持了本党总统的否决,最终以60票对38票未能以2／3多数推翻总统的否决.
1993年民主党的克林顿就任美总统,改变了布什时期分立政府的局面,形成了一致政府,总统和参众两院多数党皆属民主党,两者在对华MFN和西藏问题上更倾向于合作.克林顿政府经过与会磋商,最终双方达成一致意见,决定由克林顿政府以行政命令的方式为对华MFN设定包括涉藏问题在内的七项条件,宣布延长中最惠待遇一年,但下一年是否继续延长取决于中是否在人权状况上取得重大进展.但是这一“挂钩”政策不但没有取得预想效果,还遭到了商业利益集团的强大压力,加之会内部和政府内部在这一问题上的分歧,1994年5月克林顿最终宣布将人权问题和最惠待遇“脱钩”.会也看到由于中美经贸关系的紧密联系,继续在MFN与西藏问题挂钩上制造争端,将严重损害美的现实利益,之后也不再有议员提出将两者直接挂钩的议案.
在对华最惠待遇和西藏问题挂钩问题上,美总统和会按照各自的决策逻辑和偏好,相互制衡或妥协,其中又夹杂着党派斗争,充分展现了美西藏政策决策的复杂性和多元性.
总结
美的西藏政策是总统及行政部门、会和社会文化等因素共同作用下的产物.既展现了政治现实主义的一面,又展现了道德理想主义的一面.在决策中,美总统及行政部门更多地是从战略角度、中美关系大局、经贸利益等现实主义的角度出发来看待和制定西藏政策,而会则更多地是从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题.美西藏政策的形成也是总统与会在宪政框架下相互制衡与妥协的产物,会的两院制架构和委员会制度则对会的涉藏立法起到一定的制约作用.此外,美的西藏政策还受到内党派政治的影响.总体看来,美外交决策主体的多元性决定了美西藏政策的多面性,美内政治生态的周期性变动又决定了美西藏政策的波动性,而美外交传统和社会主流价值观在可预见时期内的稳定性又决定了美西藏政策的长期性.
(责任编辑：张业亮)
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