摘要：中国经济的新常态,是经历“三期叠加”巨变后相当一段时期内经济的稳定状态,在宏观上保持中高速增长的同时也面临诸多挑战。作为经济法主要内容的宏观调控法,理应承担起调节与控制国民经济的重任。近年来,宏观调控积极致力于回应经济新常态并取得了较为喜人的成就。未来一段时期内的宏观调控理应坚持法律约束下的相机决策,致力于构建财政、货币、产业、区域等领域法律及政策的协调、稳定机制,主动融入“一带一路”倡议。
关键词：经济新常态;宏观调控;回应;
Abstract：ThenewnormalityofChineseeconomyisthestablestateoftheeconomyafteraperiodof“threesuperimposed”changes,anditalsofacesmanychallengeswhileitkeepthegrowthwithmedium-highspeed.Asthemaincontentofeconomiclaw,macro-controllaw,shouldtaketheresponsibilityforregulatingandcontrollingthenationaleconomy.Inrecentyears,macro-controlhasbeenactivelyengagedinrespondingtotheneweconomicnormalityandachievedmoregratifyingachievements.Aftertime,macro-controlshouldadheretothe“randomchoice”undertherestrictionoflaw,andstrivetoconstructthecoordinationandstabilizationmechanismoflawsandpoliciesinthefieldsoffinance,currency,industryandregion,andactivelyintegrateintothestrategyof“TheBeltandRoad”.
Keyword：Neweconomicnormality;Macro-control;Response;
中国经济进入新常态后,在保持中高速增长的同时也面临诸多挑战。作为经济法主要内容的宏观调控(法),其主要目的就是实现国民经济总供需的平衡,对经济运行方向进行规制(引导)、克服市场失灵、防止经济周期波动、调控社会分配不公。因此宏观调控理当主动回应经济新常态。近年来,宏观调控积极回应新常态并取得了较大成就,我国经济总体上保持中高速增长的稳定状态。可以预期的是未来宏观调控总体上会坚持法律约束下的相机决策,致力于构建财政、货币、产业、区域等领域法律及政策的协调机制,保持政策连续性、协调性,不断完善产业政策、税收、金融、计划等方面的法律制度,做到调控有法可依。
一、经济新常态的概述
(一)经济新常态的基本内涵
“新常态”一词并非我国首创,最早于2001年由美国学者提出,指美国面临恐怖主义威胁和新经济泡沫破灭所引发的“危机”局面可能会长期化进而成为常态。“美国学者提出的新常态有几个特征:增长乏力、失业率持续、私人部门去杠杆化、公共财政面临挑战、经济增长动力和经济活力从工业化国家向新兴经济体转移。”[1]在我国,随着经济形势发展和讨论的不断深入,对“新常态”的共识不断增多,从影响面较广的应用和权威阐释来看,“新常态”实质是说明我国将进入与高速增长阶段不同的中高速增长阶段。[2]
《人民日报》曾发文将“新常态”解释为:当前中国经济正经历着巨变,处在经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期和前期宏观调控政策后遗症消化期“三期叠加”的关键阶段,“新常态”便是完成这些巨变后相当一段时期内的经济稳定状态。从经济增长率视角看我国的经济新常态,其实质是经济增长率逐渐趋缓的一个过程,表现出了我国经济由求速度向要质量、由重增长向重稳定的转变,亦是经济结构向对称态的转变。综上,可认为“经济新常态”是指在经济结构对称(态)基础上的经济可持续发展,新常态是强调结构均衡下的增长,是一种相当时期内经济稳定发展的状态。
(二)经济新常态的特征
较之世界经济进入“去杠杆”的常态,中国的新常态表现为:消费需求方面,模仿型排浪式消费向个性化、多样化消费转变;投资需求方面,新技术、产品及商业模式的投资机会涌现;出口和国际收支方面,全球总需不振,我国出口竞争优势依然存在;生产力和产业组织方面,新产业、服务业、小微企业的作用更加凸显;生产要素方面,经济增长更多地依靠技术进步;市场竞争方面,由数量和价格竞争逐步转向质量型、差异化为主的竞争;资源环境方面,推动绿色循环发展方式;经济风险方面,各类隐形风险逐步显化,风险总体可控;宏观调控方面,全面刺激政策的边际效果递减,既要全面化解产能过剩,也要通过发挥市场机制探索未来产业发展方向,须全面把握总供求关系新变化,科学进行宏观调控。[3]
(三)新常态下我国经济面临的主要挑战
新常态下虽然存在着很多新的增长动力,但也面临着经济风险,主要表现为:第一,大规模刺激政策的后遗症;第二,国家经济环境的不确定性;第三,产业空心化风险;第四,人口老龄化的阶段性风险。[4]2016年底中央经济工作会议指出我国经济依旧存在不少突出的矛盾和问题,产能过剩和需求结构升级矛盾突出,经济增长内生动力不足,金融风险有所积聚,部分地区困难增多成为当前我国经济面临的主要挑战;2017年底中央经济工作会议指出我国经济发展进入了新时代,已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。
二、宏观调控回应经济新常态的依据
(一)法律条文层面的依据
宪法层面,宏观调控在我国作为一项国家基本经济职能,具有直接的宪法基础。《中华人民共和国宪法》第15条规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序。”将宏观调控直接入宪在其他市场经济国家是鲜有的,这看起来似乎和经济学理论主张的“价值中立”的方法论存在逻辑冲突,但在历史唯物主义的基本框架内,“宏观调控属于思想上层建筑和政治上层建筑的综合范畴,同时基于社会主义市场经济发展的现实需求,从经济基础方面也决定了宏观调控具有上层建筑的历史使命。”[5]因此,将宏观调控写入宪法具有合理性,为其提供了最高法律保障,从根本上保证了回应经济新常态的正当性。在部门法层面,宏观调控法作为经济法重要组成部分之一,早已是学界和实务界的共识,无须多言。
(二)法理层面的依据
在法理层面,宏观调控作为国家依法调节与控制国民经济的基本手段,在法理上属于法律行为的一种。首先,从法律行为内在构成要素(心素)来看:第一,宏观调控的动机是正当的。直接推动国家实施宏观调控的动因在于,以国家“有形之手”来克服市场“无形之手”失灵给国民经济造成的损失,即有效弥补市场缺陷,对国民经济进行总体的调节与控制;第二,宏观调控之目的是合理的。国家通过实施宏观调控来实现国民经济总供给与总需求的平衡,保证国民经济持续、稳定、协调发展的目的具有合理性。其次,从法律行为的外在表现(体素)来看:第一,宏观调控是一定的国家行为,即它是法律行为主体(国家)作用于对象(经济关系)的中介及方式。具体而言宏观调控是一种国家积极表现于外在行动的行为,诸如制定和实施计划、财政、金融、产业政策等的行为;第二,宏观调控是国家运用经济、法律和行政手段调节与控制国民经济的行为,也就是说宏观调控作为一种法律行为,从体素上看,具有自己独特的手段,这种手段包括宏观调控的计划、方案和具体措施,宏观调控的步骤和阶段等;第三,法律行为必有结果,宏观调控也不例外,实施调控行为所产生的结果无非两种,成功或失败。
(三)政策实践层面的依据
改革开放以来,我国总体上进行了四次宏观调控:1993~1996年第一次宏观调控。针对市场经济体制建设初期国内呈现卖方市场的形势,为防止经济过热和通货膨胀而展开,一方面较为有效地抑制了炒股热、集资热、开发区热等引起的经济泡沫,另一方面强化了对固定资产投资总规模的控制;1998~2003年第二次宏观调控。在外有亚洲金融危机、内有有效需求不足的背景下,此次调控加强了对水利、交通、通信、电网城市基础设施等建设方面的投资,着力淘汰纺织等行业的落后产能,同时在石化、钢铁、国防等领域组建大型企业集团,实施“西部大开发”等项目;2003~2008年第三次调控。本次调控针对部分行业和地区盲目投资低水平扩张、货币信贷投放增长过快等问题展开,提高钢铁等领域的建设项目资金比例、通过财政手段实施“两减免三补贴”政策、调控房地产力度加大、振兴东北老工业基地。[6]2008年至今第四次调控。外有2008年全球金融危机、内有经济发展逐步进入“新常态”,经济发展结构性失衡现状。这一时期的调控重心从“双防”转到“四万亿”强刺激,又从强刺激过渡到定向调控,从微刺激再到供给侧结构性改革,配合总量政策,结构性调控力度不断加大;规划、财政、货币政策及产业政策构成的“四位一体”调控模式强化,短期调控与长期改革结合,政策连续性、协调性加强,宏观调控机制化,调控方式更加灵活。[7]22
从政策实践上看,过往的几次实践为宏观调控回应当前经济领域的新常态积累了符合我国国情的经验,在20多年的发展中,我国的宏观调控较好地适应了经济市场化、全球化的趋势,宏观调控的理念、框架、方式手段的变化体现了从“国家管制”到“国家管理”再到“国家治理”转变的时代要求[8]。
三、宏观调控对经济新常态的创新回应
(一)2014年以来宏观调控的总体趋势
经济进入新常态后,政府综合运用计划、财政、金融、产业政策等手段,间接引导市场主体的行为,使市场主体的微观经济活动同国家的宏观调控目标基本相一致。近几年我国的宏观调控总趋势表现为:(1)配合总量政策,结构性调控力度不断加大;(2)规划、财政、货币政策及产业政策构成的“四位一体”调控模式强化,短期调控与长期改革结合,政策连续性、协调性加强;(3)宏观调控理念有所创新,提出宏观调控机制化,调控方式更加灵活,调控方式从特殊转向常态化、一般化。[7]25同时,进入新时代的中国宏观调控将以推动高质量发展为今后一个时期的根本要求。
(二)经济新常态下宏观政策的微变化
经济进入新常态后,我国的宏观经济政策保持了较高的连续性和一致性,适时实施了一些新举措,出台了一系列新调控政策。提出并积极实施“一带一路”倡议,深入推进供给侧结构性改革,制定了经济发展新的总体规划,依旧注重计(规)划的导向作用。下表(一)是对十八届三中全会提出部分的改革任务与“十三五”规划中有关宏观经济政策的简单比较(1)。
(三)宏观调控回应经济新常态的具体举措
1.财政政策层面
面对新常态,财政政策由之前的强刺激逐渐转变为以微刺激为主,坚持年度财政预算平衡和预算赤字不扩大的原则。例如:其一,减税降费支持小微和创业企业,2014年将增值税税率降为3%;2015~2017年,享受减半征收优惠政策的小微企业范围不断扩大,并按20%的税率缴纳企业所得税。法律层面如2013年和2015年两次修订《中华人民共和国税收征收管理法》,2017年修订《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国中小企业促进法》。其二,加强财政对民生的投入,据财政部官网显示,2016年我国财政支出中用于社会保障和就业的资金达21548亿元,医疗卫生与计划生育支出13154亿元,住房保障支出6682亿元,财政向民生领域的转移明显。其三,财政对公共产品的投入力度逐渐加大,一方面不断建立和完善我国公共基础设施,另一方面有效的公共产品供给构成了总需求的一部分。法律层面如2014年《中华人民共和国预算法》的修订,修订后的《预算法》提高了财政资金运行的透明度并健全了财政预算管理制度。
表一
2.货币政策层面
进入新常态后,货币政策从过去多轮的反复强刺激转变为从中长期经济发展目标着眼,实施更加稳健的货币政策。如“2015年第四季度央行继续实施稳健的货币政策,一方面综合运用市场公开操作,中期借贷便利,普降存款准备金等货币工具调节银行体系流动性;另一方面五次下降人民币存贷款基准利率,充分利用价格杠杆稳定市场预期,将外汇流动性和跨境资金流动纳入宏观管理范畴,外汇占款减少,货币政策工具更加灵活”,同时《存款保险条例》正式出台。“2016年第一季度央行加强对货币市场利率的引导和调节,做好与供给侧结构性改革相适应的总需求管理”。[9]
3.产业政策层面
产业政策服务于产业,对产业进行规划指导,协调产业关系,优化资源在产业间的配置,促进幼小产业,保护民族产业。[10]从本质上看“是国家或者政府为了特定的经济和社会目的而对产业实施的经济干预,这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持和限制等,产业政策的手段则包括刺激性手段、强制性手段、诱导性手段和法律手段”[11]。新常态下,产业政策致力于将产业从失衡状态调整到优化状态,一方面前期大规模刺激政策导致产业结构失衡,传统产业产能过剩等问题是产业政策的重点,另一方面大力扶持新型战略性产业和现代服务业发展也是产业政策的中心。
其一,逐步淘汰和重组过剩产能。出台了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,提出重点整治钢铁、水泥、玻璃、点解铝等传统行业,另外通过引入混合所有制来改造传统产业,推动企业兼并重组,提升产业集中程度和绩效。发改委官网显示2016年钢铁行业全年化解粗钢产能超过6500万吨、2017年化解过剩产能工作进展顺利,至7月末煤炭去产能1.28亿吨,完成年度目标任务的85%,取缔违法“地条钢”工作成效明显。
其二,大力发展战略性新型产业和服务业,优化升级产业结构。将信息技术与传统产业融合改造,促进新型战略产业快速发展,不断放宽市场准入门槛,吸引民间资本流入市场,设立风险资本投资平台和发挥资本市场作用来为新型产业融资。《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》发布以来,我国战略性新兴产业发展实现了良好开局。一方面,向民间资本进一步放开基础电信领域竞争性业务、油气勘探开发等领域的市场准入;另一方面,引导民间投资进入战略性新兴产业。国务院出台了《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,提出37条政策措施,进一步激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力。[12]
4.规划层面
现代国家通常都制定该国一定时期经济和社会发展规划,计划规定经济发展的目标和任务,体现国家经济调节的总意图。规划的实现离不开经济政策,经济政策是连接国家计划与各种调节手段的中介,它分解计划所规定的经济发展总任务和各种宏观经济总量指标,形成各个方面的基本行为方针和准则,并使各种调节手段能直接发挥作用。[13]
进入新常态后,我国适时制定了一系列经济社会发展规划,如国家总体规划《十三五规划》;如主体功能区规划《河南省主体功能区规划》《浙江省主体功能区规划》;如国家专项规划《消费品标准和质量提升规划2016~2020》《国家专项重点规划之“十三五”市场监管规划》;如地方总体规划《甘肃省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。一系列涉及经济社会发展的计划,都是在经济新常态背景下,结合我国实际情况所制定的经济发展目标,宏观调控政策的实施势必要在这个整体目标架构内而进行。
5.经济结构层面——供给侧结构性改革是对经济新常态的创新回应
供给侧结构性改革,是面对经济发展过程中结构性失衡问题而提出的新举措,内容为调整经济结构,使要素实现最优配置。经济学理论来源为19世纪初法国经济学家萨伊所倡导的古典自由主义,20世纪70年代以蒙代尔和拉弗等经济学家为代表的供给学派的观点成为英国撒切尔政府和美国里根政府的经济政策的理论依据,尤其是“里根经济学”政策的成功,使供给学派观点地位得以确立。从通货压力和发展阶段来看,我国的供给侧结构性改革在政策与目标上与“里根经济学”存在很大差异,我国的供给侧改革侧重于调结构和转方向。[14]
新常态下的供给侧改革,一方面政府不断简政放权,激发市场活力优化供给侧结构,法规、政策层面诸如国务院《关于创新政府配置资源方式的指导意见》;另一方面通过资源环境政策与创新驱动优化结构,法规、政策层面诸如国务院《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等。供给侧结构性改革的主要内容为去产能、去库存、去杠杆,降成本和补短板。一方面通过合理配置资源,解决产能结构性过剩;另一方面不断优化供给结构,提高有效供给能力;同时注重发挥创新对拉动发展的作用,实施“中国制造2025”、“互联网+”行动、发展物联网技术等;最后通过以《十三五规划》为核心的宏观调控体系避免金融、生态、环境、能源、资源等领域风险的发生。
四、宏观调控的预期
十九大报告中指出“宏观调控要有度,要创新和完善宏观调控,发挥国家发展规划的战略导向作用,健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”据此,笔者认为未来一段时期我国的宏观调控总体将符合以下特征:
其一,调控张弛有度。一方面应保持宏观经济政策的连续性、一致性和稳定性,做到前期政策和后期政策的有效衔接,既不能完全照搬之前的相关举措,也不可脱离前期政策的累积而“另起炉灶”;另一方面应在保持总体经济稳定的同时做出适时调整,不断适应新情况,解决经济领域出现的新问题。
其二,坚持法律约束下的相机决策。相机决策作为国家宏观调控的基本方式,按照马克思主义政治经济学的基本观点,是上层建筑对经济基础的反作用,正是因为相机决策权的存在,才能保障国家及时对宏观经济运行进行适度调控。但是任何权力的行使都必须受到限制,不受(法律)规则约束的相机决策,会导致调控的任意性,不能达到调控的目的。一方面政府信誉无法保证,势必会出现以相机决策为由改变已做出承诺的情况;另一方面宏观调控的科学性、民主性无法保障。[15]因此,相机决策必须是法律约束下的决策,这就要求未来一段时期我们必须“增加宏观调控法制供给,将宏观调控纳入法治化轨道”。
其三,建立财政、货币、产业、区域等政策及法律的协调机制。由于国民经济在不同领域失衡方向的不一致性,会导致各类经济政策重心不一,彼时各类政策所追求的目标间难免产生冲突。“在宏观调控中,所追求的各种目标之间存在着矛盾、冲突,只有通过博弈和协调,才能趋向于达成某种预期或者接近预期的结果。”[16]建立宏观政策的协调机制并不是寻求各类政策间的平衡,笔者认为应当是一种动态的整体均衡,多个目标不能同时实现时,在保证宏观经济稳定的前提下,根据现实状况做出恰当的取舍。
其四,发挥国家发展规划的战略导向作用,主动融入“一带一路”倡议。国家发展规划一般规定国家经济发展的目标和任务,体现国家经济调节的总意图,是一段时期内国家经济、社会行为的方针和准则。在经济新常态下,我们的宏观调控不但应走法治化道路,还应积极发挥《十三五规划》的导向作用,并主动融入“一带一路”倡议,致力于推动供给侧结构性改革。
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注释：
1参见毛振华等.近年来中国宏观调控和经济政策的特征分析[J].中国人民大学学报,2016(5).该文对十八大以来的经济政策和“十三五”规划的总体方案进行了较为详细的比较,从而得出全面改革推进中政策的连续性和一致性。本文仅参考了其中宏观调控相关部分。
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