党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，并提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。李总理在世界审计组织第21届大会开幕式上的讲话指出，审计要发挥对财政的监督作用，及时发现风险隐患，督促进行整改，推动财政用好增量、盘活存量、提高效率、惠及民生、防范风险，从而实现可持续运行。近年来，各级地方政府通过举借债务筹集资金，促进了地方经济发展的同时，也产生了负面影响，例如存在一些地区过度举借债务的情况，对国家的财政和金融安全造成一定威胁。笔者拟从审计视角对加强地方政府性债务管理进行分析。
一、地方政府举借债务的原因分析
一方面，地方政府举借债务具有必然性。当代财政已经不是传统意义上的“国家财政”而是“公共财政”。所谓“公共财政”就是“取之于民，用之于民”。总的说来，公众需要的“非公共品”主要由市场供给，需要的“公共品”和“准公共品”主要由政府供给。政府供给“公共品”和“准公共品”从履行职能的角度说必须落实财权事权，受政治体制设计的制约，各级政府在提供公共品方面存在着差异，这反映在事权与财权上会产生“不对称”，即“事权大、财权小”，或者相反，“财权大、事权小”。这种事权财权的不对称，是产生债务的重要原因。
而且在提供公共品的过程中，会发生货币资金配置与实体资源配置在时间上的错配，在数量上的不对等，这也是产生债务的重要原因。另一方面，地方政府举借债务也具有不可避免性。当代财政已经不是传统意义上的“有多少钱办多少事”的“以收定支”的财政，而是“收支互动、收支互补”的“少花钱、多办事”的财政。市场经济是信用经济，在市场经济体制下，在信用经济广泛发展的条件下，政府能够靠借债来促进经济发展，企业能够靠借债来经营，家庭能够靠借债来消费，这是发达国家和发展中国家存在的普遍现象。从资金来源看，在税收不能够满足政府支出时，政府融资是一个必要的补充手段。而且，以税收为公共支出融资的做法并不符合代际公平的原则;地方经济在加速发展的过程中，通过借款为公共投资提供资金可能会更为经济;地方财政收入的现金流和支出可能在时间上并不完全同步，借款融资为地方政府提供了一个平滑暂时性收支缺口的方法;地方政府通过借债为赤字融资，有助于促进对地方政府的问责(龚强等，2011)。
我国财政体制改革实际经历了一个从集权到分权、从收权到放权的过程(陈诗一、张军，2008)。近年来，我国地方政府性债务迅速增长，主要原因除了各级政府之间财权事权划分不清、地方政府收人减少和任务加重，财政金融体制不健全、地方政府缺少必要的正规融资渠道(魏加宁，2004)等之外，地方政府存在晋升锦标赛的治理模式，在面临巨大的晋升激励下，地方官员有利用投资推动地方经济发展的强有力冲动(周黎安，2007)，而且，财政分权程度的提高，将进一步激励地方政府扩张基本建设投资，以刺激地方经济的发展(龚锋、卢洪友，2009)。由于分权的治理模式和缺乏良好的制度约束互动，地方政府具有扩张偏向的财政行为(方红军、张军，2009)，财政分权与经济周期性的波动高度相关(丁从明、陈仲常，2009)，在逆向软预算约束下，地方政府可以通过权力，自上而下地在其管辖范围内索取其他组织和个人的资源来突破现有预算的限制，从而会主动累积各种负债(马骏、刘亚平，2005)。
二、加强地方政府性债务管理应采取的措施
地方政府性债务管理制度是财政制度的重要组成部分，加强地方政府性债务管理，有助于完善社会主义民主政治下的公共受托责任关系，防范财政风险以保持财政的稳定性和可持续发展，减少债务风险对地方经济运行的冲击以及对金融安全的影响，监督和约束公共权力运行，促进政府更好地提供公共产品和公共服务，推动建立服务型政府。
在地方政府性债务管理方面，合理地、科学地安排好事权和财权是必要的，但这不能从根本上解决问题。从近年来地方政府性债务变化情况来看:在融资方式上，主要不是银行借款，相当部分是发售信托产品和私募股权融资，涉及其他单位、各种基金和家庭个人，这不是理顺事权与财权的关系能改变的;相当大部分债务的增加，是新经济开发区的设立和基本建设的继续，而新经济开发区的设立，不仅地方政府有积极性，而且得到了中央政府的认同和批准，这已经大大超出了理顺中央与地方政府事权和财权关系的范围;由于还本付息的能力有限，地方政府性债务中相当部分是借新还旧，即历史遗留下来的债务，是过去的历史问题，现在进行事权与财权的划分，并不能解决历史问题。从根本上来讲，应当是加强地方政府性债务管理，具体包括以下几个方面:
(一)严格区分地方政府的公益性债务与商业性债务。现阶段我国地方政府的债务可以分为政策性债务、商业性债务和关联性债务三类。政策性债务就是公益性债务，是为提供公共品和准公共品所产生的债务;商业性债务是指不是为提供公共品和准公共品，而是为从商业经营活动所产生的债务;关联性债务指的是二者交叉而发生的债务。明确地方政府性债务的性质，关系着地方政府性债务的良性循环。地方政府的政策性债务，要靠地方政府的财政预算安排来实现良性循环;地方政府的商业性债务，要靠地方政府主管的企业投人产出效益来实现良性循环;地方政府的交叉性债务，要靠地方政府的资产增值来实现良性循环。
(二)将债权债务关系落实到具体责任人。现阶段行政体制的改革的内容之一是转变政府职能，就是要把行政干预的全能型政府改革成让市场充分发挥决定性作用的有限型政府;要把与民争利的发展型政府改革成面向社会的服务型政府。这样的改革，实质是政企分开，充分让市场配置资源，使配置资源所耑的货币资金通过市场去实现良性循环。转变政府职能，减少政府行政干预，面向社会公众服务，使地方政府在财政预算的编制执行上重视对社会公共品的供给，在安排预算收支中，把落实债权债务关系放在应有地位，有利于地方政府性债务的良性循环。
进一步要指出的是，无论是政策性债务还是商业性债务，要使它们能够实现良性循环，必须将债权债务关系落实到具体责任人。而现在的情况是，地方政府的债务没有或难以落实到具体责任人。这种状况既有思想观念的固疾，也有人事体制上的原因。在思想观念上，在部分人眼中，长期以来将银行贷款等同于国家资产，认为政府使用天经地义，即使难以偿还，但只要是个人未从中谋取私利也不以为过。在人事体制上，实行任期制和轮换制，在任期内，即使债权债务的当事人能够落实到具体责任人，但在上述观念存在的条件下，权责也不能对等，即只有用钱的权利，没有还钱的责任，而轮换制则往往使地方的债权债务关系的当事人落空。所以要确定地方政府性债务的权责对称，必须将债权债务关系落实到具体责任人。
(三)建立地方政府资产负债管理机制。经济体系中，与企业和金融部门类似，地方政府也有资产负债，其资产既包括有形资产也包括无形资产，负债既包括显性负债也包括隐性负债。从考察地方政府负债的良性循环出发，应以有形资产和显性负债为基础，资产大于负债即为净资产，净资产的增加表明负债的良性循环。从这个角度来说，各级地方政府的业绩不仅体现在GDP上，更要体现在拥有净资产的规模和资产的质量上。现阶段，不仅要清理各级政府融资平台的债务，也要对各级政府的资产、负债进行清理。还要实行权责发生制的政府会计制度，编制各级政府资产、负债项目，必要时向社会公众公示资产、负债状况。为此，应按政企分开、政资分开的原则建立类似“国资委”的机构来管理各级政府的资产负债。此外，应将各级政府的资产负债纳人财政预算管理，实现财政收支透明。
(四)动态监测地方政府的信用状况和资金运用。为了从流程上考察和监测地方政府的信用状况和资金运用，监测一个地区(即地方政府)负债率、债务率和偿债率是必要的，但这是不够的，这样的监测方法不仅在时期上有错位、在数量上容易有水分，而且大都是事后对存量的监测，监测的是行为的结果而不是过程。因此，应实施动态和全过程监测，促进地方政府性债务良性循环。具体包括:建立地方政府信用评级体系、地方政府性债务预警指标体系，编制动态监测指数，显示绿灯区、黄灯区、红灯区等。
(五)建立完善监管机制。—方面，通过修订《预_法》《担保法》及相关财经法律，对地方政府举借债务进行合法性授权，奠定其合法性基础，以法律形k对地方政府举借债务进行规范;另一方面，建立包括审批制度、信用评级机制和信息披露制度在内的基本制度框架，合理评估发债申请地区的偿债能力和偿债风险。地方债审批制度的建立，不仅涉及中央对地方债的审批，而且涉及地方人大及相关机构对地方债的审批，形成全方位多层次的审批制度。债券信息披露制度是市场化融资的核心，对地方政府债券的发行、后续管理能起到积极的监管作用。制定地方债信息披露制度，主要是对地方政府发行和交易债券过程中的信息披露做出明确的规定，防止地方政府的非公开性操作。信用评级制度是建立地方债券监管机制中的重要一环，需要建立地方政府信用评级方法和评级模型，来形成信用评级体系。地方政府发行债券前，需要由两家以上的独立评级机构对其信用进行评级，将影响地方政府偿债能力的所有因素进行综合评估，确定信用等级，指导债券的发行，降低发行风险。
三、审计机关促进加强地方政府性债务管理应关注的问题
审计机关通过对地方政府性债务进行审计，摸清地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况，反映国务院有关部门和地方各级政府贯彻落实党中央、国务院有关要求，加强政府性债务管理，清理规范地方政府融资平台公司等方面采取的措施、取得的成效和存在的问题，发现政府性债务举借、管理和使用中出现的新情况和新问题，揭示债务风险隐患，提出促进加强政府性债务管理，有效防范和化解潜在风险，保障经济持续健康发展的意见和建议，促进地方政府性债务步入良性循环轨道。此外，通过发现公共财产和资源、公共权力使用中存在的问题和薄弱环节，提出建设性的意见和建议，保障和推动民主法治建设。
(一)关注债务规模和风险情况，为加强债务管理提供可靠的数据信息。按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，对政府性债务进行认真审核，摸清各级政府性债务规模，以及债务人、债务来源和债务资金投向等结构情况及增长变化情况;运用债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧率等指标，对比分析地方政府性债务风险的增长变化情况，以及以土地出让收人为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况，铁路、公路等交通运输行业和轨道交通等市政建设项目的债务规模及偿债风险变化情况，地方政府融资平台公司的资产质址、财务状况、盈利能力和偿债风险变化情况，揭示债务风险的发展变化趋势，以及重点风险地区和风险行业，为国家下一步制定政策，加强政府性债务管理提供及时、客观、可靠的数据信息。
(二)关注债务管理情况，促进债务管理制度的完善。通过审查地方普通高校债务、乡村公益性债务等存量债务的清理情况，政府性债务管理制度出台情况，政府性债务风险预聱制度建立情况，政府外债偿债准备金制度及其他债务偿债准备金制度建立情况，财政部门《地方政府性债务管理系统》数据的真实、完整性等，对地方政府性债务清理和化解成效，以及债务管理制度的建设情况进行评价，促进加强对存量债务的清理化解，以及各级政府性债务管理制度的健全完善。
(三)关注债务资金的举借情况，促进加强对地方政府融资行为的监管。通过揭示政府及所属机关事业单位、社会团体以BT方式举借债务，融资平台公司违规向非金融机构和个人举借债务，通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司举借债务，以财政性收入、行政单位国有资产或其他方式为债务提供担保，全额拨款事业单位违规以财政性收人、事业单位的国有资产或其他方式提供担保，以虚假或不合法的抵(质)押物作为担保获得贷款，高估抵押物价值获得贷款，用同一抵押物重复抵押获得贷款，利用虚假财务信息获取企业债券、中期票据、短期融资券发行资格等问题，促进加强对地方政府融资行为的监管，规范资金举借过程，建立财政与金融之间的防火墙，并督促银行业金融机构等严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理，防止地方融资平台长期贷款与银行短期存款的严重错配。
(四)关注债务资金投向和使用情况，推动地方政府决策符合科学发展要求。通过审查债务资金对应项目的合规性和可行性、项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性、项目资本金的可靠性、项目融资耑求的合理性、项目资金使用的真实性等情况，揭示债务资金投向“两高一剩”产业、修建楼堂馆所、进人资本市场和房地产市场、用作项目资本金、资金损失浪费或长期闲置等问题，促进地方政府进一步优化资金投向和结构，使其决策符合科学可持续发展的要求，推动经济发展方式的转变。此外，通过对交通运输、市政建设、保障性住房等公益性项目建设绩效的审计，推动完善按项目所有权配置的风险分担机制、基于项目风险分担的报酬机制、基于声誉的代理方选聘机制、基于绩效考核与信息披露的代理方激励机制、监管机制等项目治理机制(杜亚灵、尹贻林，2010)，推动改进投资项目的决策规则和程序，加强项目债务规模与还款能力的匹配性，促进建设项目经济效益、社会效益、环境生态效益等预期效果的实现。
(五)关注融资平台公司管理情况，促进建立完善融资平台公司法人治理。通过揭示融资平台公司虚假出资和抽逃资本，注册资本未按规定到位，违规向融资平台公司注入如机关办公楼、学校、医院、公园、市政道路等公益性资产金额，未经法定出让或划拨程序将土地注人融资平台公司，只承担公益性项目融资且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司仍在融资等问题，促进加强对融资平台公司的清理规范，按照市场化原则建立健全法人治理结构和独立经营运行机制，改善资产结构，降低债务风险和经营风险。
(六)关注政府性债务管理过程中遵守法律法规情况，加强对权力运行的监督和制约。审计是以权力制约权力的制度安排，通过揭露政府性债务管理中的重大违法违规问题，促进科学设置内部控制程序，有效约束权力运行，尤其是对工程采购、投融资决策等易发生经济案件部位的权力进行分解和合理配置，加强对权力行使的监督制约。同时，推动房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产转让等重要领域和关键环节改革，把对权力的制约和监督寓于各项重要改革措施之中，从制度上规范权力在重点领域和关键环节的运行，不断提高权力制约和监督制度的科学化水平;推动行政审批制度的改革，规范行政审批的设定和实施，以及将行政执法的重心由事前审批向过程监管和事后责任追究转移，强化政府的公共服务职能，促进社会主义民主政治的完善。
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