浅论“免疫系统”下的审计挑战与发展的论文

20xx年3月，刘家义审计长在总结审计经验、展望审计未来时提出了审计“免疫系统”论。他指出：“审计作为国家经济运行的‘免疫系统’，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议，有责任在永不停息地抵御一时、一事单个‘病害’的同时，促使其健全机能，改善机制……”。“免疫系统”论给中国审计发展史划上一个耀眼的分节符，它指明了当前和今后审计工作方向，必将把中国审计推向新高度，给审计发展带来难得发展机遇，也给审计人带来严峻挑战。新形势下审计如何发展，是摆在审计人面前亟待解决的大课题。

一、“免疫系统”论对中国审计的挑战

“免疫系统”论不仅准确诠释了审计所肩负的历史责任，同时也给审计和审计工作带来了伟大变革和发展要求，直接对审计理念和现行审计工作模式带来冲击和挑战。具体表现在：

——审计理念的提升。中国审计廿五年，从无到有，从小到大，被国家政治和经济烙上深深的历史痕迹，经历了从“查账先生”，到财政“看门狗”，再到“免疫系统”的认知过程。十七大报告中明确提出“统筹中央和地方关系”和“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，由此可见，中央和地方的经济关系紧密联系又相对独立，而与之对应的审计监督机制却联系松散、各自为阵，地方审计机关必须树立大“免疫系统”理念，积极主动融入国民经济大“免疫系统”。

——审计目标的修订。过去的审计，只要完成对审计对象“真实、合法、效益”的审计目标后就完成了审计使命，主要履行事后监督，但“免疫系统”则要求审计提前感知状况，提前感受风险，提前介入监督，充分履行经济调节、修复功能。温总理指出，对一些重特大项目进行全过程跟踪审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，问题查出得越早，解决得越快，损失就越小。

——审计功能的扩充。过去的审计，仅是国家经济监督系统中的一个组成部分，主要对经济活动的事后监督，现在提升到国家经济“免疫系统”的重要地位。众所周知，“免疫系统”在整个机体中起到的不仅仅是监督、保护职责，还有预警、修复和调整功能，主动的积极防御功能更是“免疫系统”功能中最重要的功能之一，这是中国审计先前不具备的功能。

——审计责任的延伸。多年来，审计注重事后监督，强调数据的真实合法；近几年，不断强化效益审计，刘审计长的四个“有责任”中的后三项，审计部门可能已做到或正在做到，至少有条件做到，但“更早地感受风险”项却是一个全新的责任，由此审计责任被进一步外延，这必须引起高度重视，特别要重视被外延的审计责任带来的审计风险。履职必尽责，否则将被问责。四个“有责任”将成为判断审计工作好坏的标准，也将成为问责的依据，甚至立法也极有可能以此为标准。

——审计方式的变革。四个“有责任”对审计工作的时效性、敏锐性和精准性提出了严格要求，是必须面对并要加以解决的问题。对此，必须探索更加适合中国国情的审计方式，改革落后的审计手段，建立审计快速反应机制。“更早地感受风险”，不但需要审计人的先知先觉，更需要建立一套应对瞬息万变的经济形势而与之对应的审计快速反应机制，才能更早感知风险，及早化解风险。

——人员要求的提搞。以前，审计人员只要能查账纠弊就行，而新形势却要求审计人有较强的政治敏锐性和对历史负责的使命感，必须能及时洞悉政策动向，感知经济变化温度，必须要走出“谁给‘饭碗’就听谁”的‘小利益集团’误区，做到严于律己、秉公审计。同时还要具备精湛过硬的业务技能和素质，要具备深厚的财经财务专业知识功底，要有熟练运用计算机辅助审计的能力，要有准确运用财经法律法规的能力，要有准确精炼的语言文字表达能力，另外，必须具有高度的团队协作精神和综合协调能力。

二、制约审计“免疫系统”的因素

“审计风暴”已经将审计推向风口浪尖，让人民为之瞩目。审计“免疫系统”将会更加冲击包括审计在内的整个经济社会，这种冲击则不像“风暴”那样一刮而过，必将是长期的、常态的，时效更强，要求更严，影响更深，作用更大。要在短时间内达到审计“免疫系统”要求，却面临诸多亟待解决的难题。据此，相当多数地方审计机关没因此而兴奋，更多的却是迷茫和无奈。

——理念认识的制约。中国审计已经历20余年，虽然取得一定成绩，但离现代审计要求还有一段距离。诸如什么是审计、为什么审计、为谁审计、靠谁审计和如何审计等涉及审计理念都未定论。许多审计人员的认识至今停留在就账查账、就事说事的审计初级阶段，对审计的根本目标和首要任务不清楚，审计服务意识淡漠，专业知识结构单一，学习不够，还在靠吃老本、靠老经验从事审计工作。

——法律法规的制约。《宪法》和《审计法》是审计依法监督的法律基础和依据。随着改革开放的深入，国民经济运行表现形式极其丰富，这些法律法规没能与时俱进、及时修订，已不适应当前和今后相当长时期审计发展的需要。同时，审计“免疫系统”对审计目标要求、审计履行职责的保障等需要在法律法规中重新界定及规范。

——管理体制的制约。一是现行审计管理体制存在明显弊病，在地方审计机关中表现尤为突出。地方审计工作在诸多方面受到地方党政的节制，权力制约失衡，审计独立性差，审计职能弱化，监督流于形式，审计风险随之而来。其次审计行业主管部门管理监督存在失控现象。审计署曾反复强调：“审计工作只要地方党委、政府满意了，审计署就满意”，但是现实是财政分灶吃饭，骗取上级收入、挪用转移支付资金等违纪违规现象十分严重，往往地方审计机关迫于地方党政压力无法说真话，甚至帮助作假。像这样，地方党政满意了，审计署满意了，却给整个国家经济健康运行埋下隐患，人民会满意吗？这是地方审计机关面临的主要困感。三是审计监督空白问题。因地方审计机关无权对所属地垂直管理机关、央企、高校等单位的审计监督，而这些又是当地群众反应最多、最为强烈的单位，形成监督空白，给社会和谐和公平正义造成诸多不良影响。

——队伍素质的制约。一是繁重的审计任务与审计力量不足矛盾突出；二是审计干部队伍严重老龄化；三是因任务繁重致使审计干部缺乏再教育再提高，知识结构单一，复合型人才缺乏，对专业的诚信和尊重不够；四是缺乏竞争有序的激励机制，干部提拔受阻，不利于调动干部职工的积极性，长此以往，将成惰性，致使“免疫系统”缺乏活力和激情；五是地方审计机关硬件装备极其落后。概括说，工作人少事多得罪人，人员宽进难出难提拔，业务重量轻质欠深度。

——审计环境的制约。审计“执行难”问题由来已久，审计执行难，一方面埋下审计隐患，另一方面严重挫伤审计干部工作积极性。审计署威信高，力度大，几乎不受外界干扰，执行效果好。而地方审计机关因体制原因，审计工作往往受制于地方党政，一些问题刚刚查出来就被“和谐”了。问题得不到查处和批露，更谈不上整改，以致于国家听不到地方的真实声音，看不到地方的真实数据，对整个国民经济发展极为不利。

三、新形势下的审计发展

“免疫系统”的号角已吹响，令审计人为之激奋。但现在的审计环境是：经济社会发展正处于经济结构调整期，社会矛盾突出，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这都将对审计工作提出更高要求，需要审计部门牢固树立科学发展理念，创新工作方式，充分发挥审计的职能作用，为国民经济社会健康稳定安全发展作出更大贡献。

——创新审计工作，牢固树立“免疫系统”理念。审计“免疫系统”论解决了审计本质问题，是在适应我国经济社会发展新要求和基础上提出来的，总结了我国审计25年发展经验的成果，学习借鉴了国外审计先进经验，是深入贯彻落实科学发展观的具体体现。因此我们在发挥“免疫系统”功用时，要充分创新审计理念，提高思想认识，牢固树立五种审计观：一是审计的政治观。带头讲政治是审计人必须牢记和做到的，要用政治和经济的眼光发现和处理审计问题，高度关注宏观调控措施、重大方针政策的执行结果，时刻将自己良知和职业操守置于党和人民事业的高度，置于关注国民经济健康的高度。二是审计的大局观。审计人员应自觉维护当地党政重大决策，着眼发展大业，坚持做到个人利益、部门利益服从集体利益，展示审计人的良好道德风范和大局观念。三是审计的责任观。审计是一种权力，更是一种责任。有问题查不出、查出问题避重就轻，那就是纵容犯罪，就是对审计事业不负责任。据此，我们要有如履薄冰、如临深渊的危机感和责任意识。四是审计的发展观。审计干部要用发展的眼光以及事物发展规律客观看待经济活动中存在的问题，分清主观故意，还是客观失误，做到定性准确公正。五是审计的服务观。审计工作应当主动为地方党政服务，积极融入经济建设，行使好经济监督职能，全力为经济建设服务。

——改革审计机制，增强“免疫系统”活力。一是从法律制度层面，重新确立并加强审计地位。建立健全与新的审计责任完全对等的审计行政和业务管理体制。二是改变地方审计机关的供养和行政管理关系，改由省审计厅或审计署垂直管理，切断与地方党政的各种依附关系，以确保审计执法的完全独立。审计署要树立大“免疫系统”理念，充分信任地方审计机关，建立一个上下互动、通畅和谐的大“免疫系统”。三是实行审计从业准入制，从制度上建立审计人才流动机制。⑴制定明确且可以量化的人才准入标准，杜绝地方党政随意安人插人，一改昔日的“审计业务人员进不来，进来的又不能搞业务”不良现象，把好人才入口关。⑵建立合理的人才激励机制。加强内部岗位的合理流动，让审计人员接受多岗位锻炼。同时上级审计部门应该积极争取，着手建立一套完全有利于审计人才的成长机制，充分激发广大审计人员的主观能动性。⑶建立健全审计工作问责制。“免疫系统”论将审计责任摆上台面，对应的审计自身问责机制必将一一对应，这虽给审计干部带来了不小压力，但有利于提高工作责任心，有利于进一步提高审计质量，有利于防范审计风险。从体制上保障“免疫系统”的纯洁，确保“免疫系统”不受侵蚀。

——创新审计内容方法，提高“免疫系统”效率。一是加大现代审计力度，逐步转向网络审计。各地审计机关传统手工审计还占相当大比例，审计署应主动承担起全国计算机辅助审计的网络建设重任和人员培训工作，不断探索符合我国国情的审计技术方法。以审计信息化建设为依托，探索以在线审计、实时审计为特征的联网审计系统，并在联网审计系统中逐步建立起审计预警系统。二是建立国民经济运行的适时风险预警机制。审计要紧跟国家经济政策动向，建立相应的风险预警机制，提前制定审计预案，充分发挥预防和警示作用。如遇风险立即启动响应，及时提出审计建议，及早化解国民经济运行中的风险。三是加大效益审计力度，从传统的查错纠弊向管理审计、效率审计、效益审计方向发展。四是加大全过程监督力度，将审计关口前移，从政策制定等源头上实施全过程监督。五是提高审计调查力度，提出带典型性、前瞻性问题，将人民群众关心关注的问题纳入审计调查范畴，将审计建议提高到宏观决策层面，力争审计建议更快、更多的进入党政决策。六是探索完善审计查处分离等先进管理方法，提高审计质量水平，规避审计风险，提高服务能力。

——完善责任追究，强化“免疫系统”执行力。探索问责审计路子，由对个人审计问责向对个人、对单位、对地方政府全方位问责方向发展。一些党政委托、群众举报的审计项目查出问题后，审计按程序移送，相关责任人迟迟得不到处理，未严格落实责任追究，人民群众极不满意，审计威信大打折扣。建议将审计工作象安全生产、计划生育工作一样纳入问责体系，严格责任追究，实行“一票否决”等机制，全面提升审计实效。

——强力推行审计公告，彰显“免疫系统”震慑力。许多地方审计机关对审计公告往往采取敷衍、拖延，甚至抵制态度，能不公告尽可能不公告，即使公告也只小范围公告小问题。一是审计管理体制原因造成的；二是地方审计机关不愿，也不敢承担公告风险。据此，亟需制定可量化的公告制度，促进审计公告力度，聚合媒体力量和公众力量，形成审计监督合力，对违纪违规的被审计单位形成舆论压力，震慑遏制违反财经纪律的人和事，为全面提升审计执行力奠定基础。

——构建先进审计文化，提高审计队伍的战斗力。一是强化审计素质教育。强化审计业务素质是基础，提高思想政策水平是关键。要象抓学生素质教育那样，狠抓审计干部的业务和思想素质教育，力求做到又红又专、德才兼备、文武双全。二是加强业务培训。随着改革开放的深入，新的经济活动形式和内容不断丰富，与之对应的审计方法和手段也将得到丰富和发展，适时定期对审计干部进行业务培训，开阔其眼界，提升其分析经济问题及解决问题的能力。三是加强廉政建设。建立健全审计激励保障机制，保障审计人员的合法权益，关心审计干部工作和生活中的困难，从客观条件上降低不廉洁事件发生率。强化审计廉政文化建设，树立审计先进典型，构建和谐的审计人文关怀氛围，同时加大不廉事件的惩戒力度。每位审计干部都要充分认识到自己的神圣使命和重要责任，倍加热爱和珍惜审计工作岗位，由过去的“要我廉洁”转变为“我要廉洁”。四是构建良好的审计学风。审计活动不是简单的重复劳动，而是复杂的发现，甚至是创新创造，这需要广大审计干部“活到老、学到老”。在审计队伍中，大力倡导学习风气，积极构建良好的学习氛围，将审计打造一个“乐于学习、善于学习”的优良团队。

综上所述，只有从体制上机制上保障“免疫系统”不受侵害，提升“免疫系统”各项机体活力，扬长避短，才能确保国民经济社会又好又快发展。

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