从效益审计视角看我国外债管理

目前，效益审计已经成为国际审计的主流，我国政府审计的重点也在向效益审计转变。作为与国际审计联系密切的外资项目，也已经展开了效益审计。本文从外资效益审计实践的视角对我国外债管理情况进行了初步的探索。一、在效益审计中发现我国外债管理存在的问题一是我国政府外债管理法律体系较为薄弱。目前，我国对政府外债的管理、使用、偿还没有制定较为系统的法律。目前的外债相关规定多停留在财政部制定与发布的贷款偿债还息和财务管理方面的规定。目前我国政府外债的规模和项目的确定、以及贷款协定的签定，是由国家发展与改革委员会和财政部确定后，报国务院批准。除中央政府在境外发行外币债券而形成的政府外债，其他政府外债的收支和还本付息情况、债务余额等都不编列国家的年度预决算报告中。而国际上大部分国家的做法是要求立法机构批准和认可外债借款。因而，我国的外债管理需要制订系统的法律规定，便于人大及国家有关部门的监管及效果评价。二是利用外债建设的项目前期论证不充分，可行性研究报告对形势变化估计不足。从今年我办进行的外资项目效益审计调查情况来看，地方政府往往只注重引进外债资金上项目，而对立项的可行性研究重视不够，审查不严。由于缺乏充分的市场调研，对未来的市场变化估计不足，导致了预期效果与实际严重偏离，造成有些外债项目投产后效果不好，不能可持续发展，且运行两三年即停产；即使有的项目持续一段时间，也是数量低下，远远达不到设计要求；有的项目建设周期过长，项目建成后，由于经济体制、市场的变化导致建成项目的利用率不高，以致花费巨资引进的设备长期闲置。这些项目不但未能体现出利用外资的积极效果，就连外债贷款本息也无法偿还，长期拖欠，最后由政府财政垫付，加重了地方政府的财政负担。三是没有建立健全科学规范的管理体制，项目管理弱化。从今年我们对世、亚行贷款项目效益情况审计调查来看，集中反映在以下几个方面，第一，对于外债的管理，大部分地方从地方利益出发，往往是争着上项目、要资金，而不能很好地结合具体情况，对资金要来以后如何发挥效益，缺乏科学有效的措施，尤其是涉及到几个政府主管部门时，相互之间在操作和管理上衔接不力、管理不顺。第二，项目执行单位对资金的管理及项目实施的管理不够精细，尤其是由财政性资金偿还本息的外债项目，只管要钱，不计效果，造成一些项目效益低下甚至无效益。第三，项目后期管理松弛，难以达到外资项目的规化建设目标。据审计调查了解，有些外资项目结束后，迟迟不进行交付使用，没有纳入固定资产帐户管理，或者交付使用后，往往出现“责权利”不清的问题。第四，对拖欠外债的项目单位，债务追偿机制不健全，无具体明确的追偿规定。二、从外债项目效益审计看我国外债管理的进一步完善通过外债项目效益审计来看，我国利用外债已有二十多年，积累了正反两方面经验与教训。从审计中发现的问题，透视出我国外债管理亟待进一步完善与加强。一要尽快建立完善外债监管法规体系，建立并形成完备的法律是我国政府外债管理亟待解决的一个基础性问题。应根据我国财政体制改革政府外债的管理的现状，起草外债方面的法律，把外债的借、用、管、还纳入法律轨道并确立人大对政府外债的审批权和审批程序，明确相关外债管理部门各自在政府外债管理中的职责分工，健全政府外债管理机构的权力约束机制，从法律上明确利用外债权力责任与效果。二要加强项目的前期论证，加强外债项目的可行性研究。在引进政府外债项目时，应聘请资深财务、经济、管理等方面的专家，参与项目的可行性研究，同时要认真参考计划、财政、审计等部门的意见，注重项目的可行性、效益性和还贷能力的分析评估。另外，也要严格贷款项目申请程序和选项论证，提高贷款项目决策的科学性，严格项目的实施及监管。三要建立健全科学规范的管理体制。要建立科学有效的政府外债管理体制就要逐步改进现行管理模式，财政部门要加大监管力度，不仅要加强项目立项、建设时期的监管，也要加强项目后期的监管，建立政府外债管理的纵向和横向事权体系，建立地方政府利用外债项目档案，同时，建立健全相应的规章制度，加强对项目的监督、管理和考核，逐步建立借、用、还相街接，责、权、利相一致的政府外债管理机制，以完善地方政府外债的管理。使管理职责明确，定位而不缺位，到位而不越位。四要转变观念，在外债管理中培养政府服务意识。利用政府外债的最终目的是提高经济效益和社会效益，促进生产力的发展。各级政府部门应树立大局的观念，把政府、项目单位和市场看成一个项目的各个环节，运用市场规律，加强对项目单位的监督与服务。转变观念，提高工作效率，加快项目进度，避免各种问题发生，增强服务意识，为项目创造良好的管理环境和市场环境