试论审计机关的执法主体资格

时间:2020-09-04 作者:poter
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一、的提出

审计机关在审计中发现被审计单位有违反有关财政、、税务、价格、投资、海关等、法规及其他财政收支、财务收支规定的行为,能否依据这些规定在法定职权范围内对被审计单位进行处理处罚呢?这也就是审计机关的执法主体资格题目。对此,有两种不同观点。

第一种观点以为审计机关无权进行处理处罚。理由是:有关法律法规明确规定了主管机关是执法主体,只能由法律法规明确规定的主管机关进行处理处罚。有关法律法规没有明确规定审计机关是执法主体,审计机关没有执法主体资格,审计机关进行处理处罚是越权行为。

第二种观点以为审计机关有权进行处理处罚。理由是:《审计法》及《审计法实施条例》赋予审计机关具有有关法律法规的执法主体资格,审计机关据此完全有权进行处理处罚,不是越权行为。

笔者同意第二种观点,即审计机关具有国家财政收支、财务收支方面的法律法规等的执法主体资格,有权进行处理处罚,不是越权行为。

二、审计机关能够成为有关法律法规执法主体资格的法律依据

审计机关开展审计活动依据的法律主要有三类:一是《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》以及行政机关共同适用的法律法规(如《行政处罚法》)。这些法律法规主要规定审计机关的职责、权限和审计程序等。二是有关财政收支、财务收支方面的法律、法规、规章等。这些法律法规主要规定对违法行为处理处罚的具体种类和幅度等,数目很大。三是解决审计争议的法律、法规,如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等。

审计机关是《审计法》的执法主体。根据《审计法》及《审计法实施条例》的规定,审计机关除了是《审计法》的执法主体外,还可以是其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定的执法主体,审计机关在法定职权范围内依照《审计法》和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定进行评价、处理、处罚。

《审计法》第四十四条规定:“对本级各部分(含直属单位)和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部分在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定作出处理。”第四十五条规定:“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,审计机关、人民政府或者有关主管部分在法定职权范围内,依照法律、行政法规的规定,责令限期缴纳应当上缴的收进,限期退还违法所得,限期退还被侵占的国有资产,以及采取其他纠正措施,并可依法给予处罚。”这里的“依法给予处罚”是个原则规定,《审计法实施条例》第四条第二款进一步明确规定:“审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。”

因此,审计机关的执法主体资格固然没有(也没必要)逐一规定在有关法律法规中,但规定在了《审计法》及《审计法实施条例》中。根据上述规定,审计机关具有有关法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定的执法主体资格。不能以有关法律法规规定某主管机关是执法主体,没有规定审计机关是执法主体,就以为审计机关不具有执法主体资格。不能孤立、片面地看待某个法律法规,应当用联系的全面的观点往看待和理解法律法规的规定。上述立法含义在1994年审计法起草审议过程中,审计署、原国务院法制局和全国人大常委会法工委经过反复,形成了一致意见,是符合立法本意的。

《审计法》是审计机关的法律适用规范,起着指引的作用,指引审计机关依照其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定进行评价、处理、处罚,其中包括财政、金融、税务、价格、投资、海关等法律、法规,此时有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定就成为审计机关进行处罚的准据法,审计机关就成为其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定的执法主体。比如审计机关可依照有关财政收支、财务收支的法律、法规所规定的具体处罚幅度、数额对违反规定的被审计单位进行处罚。为了消除被审计单位对审计机关执法主体资格的质疑,审计机关在作出审计决定时,除了引用被审计单位违反的上述规定外,最好将《审计法》第四十五条、《审计法实施条例》第四条第二款的规定一并引用。
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