论监督主体一体化的经济责任审计组织模式

从1986年9月中共中央、国务院联合颁布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》第十条对离任经济责任审计作出规定以来，经过1999年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》和《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，一直到2006年2月28日修订通过的《中华人民共和国审计法》第二十五条对经济责任审计的明确规定，经济责任审计一直是国家审计机关的法定职责，它作为干部监督管理的一种手段发挥了十分重要的作用。但随着国有资产管理体制的改革、现代企业制度的建立和社会主义市场经济体制的完善，企业领导人员和党政领导干部被赋予了相当大的权力和责任，其中所承担的经济责任日益多样化和复杂化，审计机关受法律赋予的职责和权限的限制，越来越难以独立承担界定领导干部经济责任的任务。为此，组织人事、纪检监察和审计等部门建立了审计工作领导小组、联系会议制度。审计工作领导小组、联系会议制度的建立有力地促进了经济责任审计的开展，在一定程度上解决了经济责任审计工作中的组织协调问题，但目前普遍实行的干部管理部门委托立项、审计机关组织审计、纪检监察和组织人事部门利用审计结果的监督主体相互分离的经济责任审计模式也暴露出明显的弱点，他导致审计立项不能很好地考虑审计部门的特点、审计实施不能很好地反映组织人事部门的要求、审计结果不能得到组织人事、纪检监察部门的很好利用。因此，针对市场经济条件下，干部监督、纪律监督、经济监督都以经济活动为中心，以促进经济和社会的稳定、协调和可持续发展为目的的一致性。组织人事部门、纪检监察部门和审计机关等监督主体应当在坚持联席会议制度的基础上，在经济责任审计项目组织实施环节探索适应当前形势要求并适合各自特点的协作机制。如果把国有资产监督管理委员会看成国有企业的组织人事部门，我们认为，对需要利用经济责任审计手段考核、评价和监督的领导干部，为了避免不必要的重复监督、降低监督的成本，提高监督的绩效，组织人事、纪检监察和审计机关应当实施以经济责任审计项目为依托，成立以审计部门领导为组长、组织人事和纪检监察部门领导为副组长，以审计部门人员为主、辅之于组织人事和纪检监察部门人员组成的联合审计组，对审计项目实行统一立项、统一组织、结果统一利用的监督主体一体化经济责任审计组织模式。一、监督主体一体化是市场经济条件下干部监督管理制度的内在要求组织人事部门、党的纪律检查委员会、监察机关和审计机关等各个监督主体的监督内容并不相同，但它们监督的时点、监督的重点和监督的目的都是一致的。首先，它们都是对同一监督对象——领导干部的监督，而且都需要在干部任期和离任时组织实施。《党政领导干部考核暂行规定》第五条和第八条规定“对领导班子和领导干部的考核，包括平时考核、任职前考核、定期考核。定期考核采取届中、届末考核的形式进行。”第十八条第三款规定通过“委托审计机关进行任期经济责任审计或请审计机关提供考核对象的有关审计情况”的方法调查核实有关考核对象的情况。《党政领导干部选拔任用工作条例》第二十五条规定“考察党政领导职务拟任人选，应当听取考察对象所在单位组织（人事）部门、纪检机关（监察机关）和机关党组织的意见。对需要进行任期经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”其次，组织人事、纪检监察和审计部门对领导干部的监督有相同的重点。《党政领导干部考核暂行规定》第十条把领导干部的思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁自律情况作为领导干部考核的内容，《中国共产党章程》第四十四条规定“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十条规定了经济责任审计的任务是“审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计，分清领导干部本人应当负有的主管责任和直接责任。在审计的基础上，查清领导干部任职期间财政收支、财务收支工作目标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况等，分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中不真实，资金使用效益差以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。”因为思想政治素质、组织领导能力和工作作风问题最终都会表现为工作绩效不高或贪污腐败，工作实绩不佳和廉洁自律问题也都有其思想、能力和作风的根源；因此，无论组织人事部门的干部监督、纪检监察部门的纪律监督，还是审计机关的经济监督，工作实绩和廉洁自律都是领导干部监督的重点。最后，组织人事、纪检监察和审计部门对领导干部的监督管理的共同目的是为了把那些德才兼备、实绩突出的领导干部选拔到各级领导岗位，及时清除干部队伍中的腐败分子，保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，把建设有中国特色的社会主义事业推向前进。在计划经济条件下，无论是党政干部还是企业干部，除了有限的人事决定权外，主要是对上级决定的事项进行贯彻落实，干部的权力和责任比较单一，对干部的评价和监督相对简单，组织人事部门是当时惟一的干部监督管理机关。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，适应市场经济竞争性和分散决策的要求，各级各类干部在被授予很大权力的同时，也必然承担相应的责任，这就增加了干部监督管理的内容和难度，组织人事部门一家难以完成监督管理干部的任务，实践中出现的大量违规违纪和经济犯罪问题催生了纪检监察的纪律监督和审计机关的经济监督。相互分离的监督主体提高了监督的独立性，使监督主体之间形成了相互制约，但同时也存在相互协调的问题。为解决相互配合与协调问题，建立了各种各样的联系协调制度，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十七条要求“建立组织（人事）部门与纪检机关（监察部门）等有关单位联系会议制度。”《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十五条也规定“纪检监察机关、组织人事部门、审计机关等有关部门应当建立联系会议制度。”虽然联系会议制度有利于单个监督主体手段不足时得到其他监督主体的协助，但由于经济责任审计的重点是准确界定领导干部本人的经济责任，无论是领导干部应当负有的直接责任、还是领导干部应当负有的主管责任，甚至领导干部为小集团的谋利行为，都可能使被审计干部及其任职单位不配合、甚至阻扰审计工作，审计过程中随时有可能需要纪检监察部门的协助。由于经济活动的复杂性，纪检监察或审计机关单独发现及核实案件线索的能力受到很大的限制，即使审计机关移交到纪检监察部门的案件线索，重要案件的查处也往往采取一体化的办案方式，因此，在纪检监察与审计机关发现和查处案件方面，并不存在审计机关发现案件线索、纪检监察部门负责查处的简单分工，而是你中有我、我中有你的一体化协作。