核心效用观下政府绩效审计的实施框架

「摘要」决策制定者根据最优的效用安排公共财政资金的使用。这个最优的效用就是公共物品的核心效用。政府绩效审计实质上就是审查核心效用与为实现核心效用而投进的公共财政资金之间的关系。本文以核心效用观为指导思想，通过论述绩效的涵义、绩效审计目标、审计标准、审计方式和审计报告与核心效用的内在联系，初步勾画出政府绩效审计的实施框架，为政府绩效审计的开展提供指导。一、引言改革开放以来随着我国社会高速，固然政府把握的公共财政资金逐年增加，但是社会需求和政府财政支付能力的矛盾依然十分突出；同时，随着***意识和参政议政能力的进步，公众对公共财政资金使用绩效监视的需求也日趋强烈。为了进步我国财政资金的使用效益，改进政府部分的公共服务质量，国家审计署于2003年颁发了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》。规划指出，我国政府绩效审计应以财政性资金为主要对象，目的是促进财政资金治理水平和使用效益的进步。对财政性资金的绩效审计可分为两部分，即对政府部分治理的公共财政资金的绩效审计和对国有资产占有的财政资金的经济效益审计。本文主要公共财政资金的政府绩效审计。二、核心效用观：政府绩效审计的指导观念根据德国经济学家瓦格纳的“政府活动扩张法则”：社会公共需求具有无穷扩张性。随着社会的发展，社会对公共物品或劳务的需求随之增加，而这些需求只有通过政府来提供才最为经济，即通过政府财政支出将资源配置于公共部分，弥补市场在公***品配置上的失灵，并进步社会资源配置的整体效率（王传纶、高培勇，1995）。政府利用以税收为主体的公共财政资金提供的产品或者服务为公共物品。公共物品有两个基本特征，即非竞争性和非排他性。假如一个物品在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供物品的边际本钱为零，则该物品是非竞争的。非竞争性使每个人都能够消费该物品，而不其他人消费它们的可能性。非排他性主要是指物品的效用回整个社会所有，而不能将它分割成若干部分，分别回属于某些个人独享。公共物品由于其内在的“公共”属性，假如完全由私人提供，就会产生一种特殊的外部性，即某一个人提供一单位的公共物品，将使所有人受益。免费搭车者的存在导致公共物品的私人供给为典型的帕累托无效，表现为公共物品的供给不足或缺乏。美国财政学家马斯格雷夫（2000）以为：“在私人物品的世界里，市场和个人的交换提供了有效率的模式，但这仅仅是的一部分。社会共存必然产生外部性，市场无法解决外部性，需要程序———称之为国家———作为有效的解决之道”。为了弥补市场机制的失灵，填补供给的空缺或者不足，满足社会公众的需要，政府不得不利用公共财政资金来提供公共物品，因此，社会需求决定了社会决策。社会需求反映的是多数人的需求。对单个人来说，个人偏好决定了个人需求。不同的人具有不同的偏好。社会对于任意两个备选方案的偏好，取决于对这两个备选方案的个人偏好组合。而个人偏好又是由个人效用决定的。效用是一个人从商品的消费或活动的举办中获得的满足程度。不同的物品，具有不同的效用，即使是同一物品，也有核心效用和从属效用之分。消费者的效用函数反映了消费者对同一物品的效用组合。不同消费者的效用函数是可加可分的。个人效用的加总就是社会效用的社会福利函数。决策者所要做的就是从不同的效用值组合中选出最优的效用值组合。对每个消费者来说，个人效用函数的拟凹性决定了每个人都有一个满足程度的最高峰，而且该最高峰是唯一的。假如严格倾向x效用的消费者人数大于严格倾向y效用的消费者人数，社会以为x就是该公共物品的核心效用。社会福利函数反映了社会成员多数人的共同利益和需要，也反映了政策制定者的决定所体现出的分配性价值判定。政策制定者根据社会福利函数的效用可能性集合，确定最优的效用或者社会最优的政策。最后根据最优的效用安排公共财政资金的使用。这个最优的效用就是公共物品的核心效用。公共物品核心效用的一个重要特征就是多数消费者对该效用的评价高于获得这种物品的本钱，即该效用的边际收益高于边际本钱。