对国有资产治理框架安排的新思考

主义公有制条件下的我国政府具有双重职能：公共治理职能和国有资产所有者代表职能。公共治理职能是政府通过行使宪法所赋予的国家机关行政权力，实现国家和社会的总体目标，国有资产所有者代表职能是政府通过行使所赋予的国有资产所有者的权利，实现国有资产的保值增值和有效利用的目标。在法定的边界内，两者职能殊途同回，共同实现社会主义国家的制度目标。国有资产治理体系的建立，则在于把政府的两种职能在行使方式上分开，因此，从国有资产的保值增值和有效利用角度而言，政府履行所有者代表职能的过程应该是国有资产的经营治理和有效利用过程，国有资产治理体系应分为国有资产经营治理体系和国有资产监视治理体系。国有资产经营治理体系国有资产经营治理体系是国家对于为实现国有资产的保值增值，促使国有资产在社会范围内优化配置，进步国有资产整体经济效益所进行的经济活动的相关制度安排。国有资产经营治理体系建立模式的主导思想是将国有资产运营区分成不同的经营方式，而不是经营层次上的划分，既在国有资产所有者代表机构同一行使对国有资产所有权的条件下，选择国有资产的经营方式：纯粹的国有资本运营，纯粹的生产经营，资本与生产经营的结合，从而形成既分门别类，又集合同一的国有资产经营治理体系框架。（一）国有资产所有者代表机构国有资产所有者代表机构是回属于政府部分的特殊机构，其代表政府具体履行国有资产所有者代表职能。按照宪法所确定的中心与地方的国家机构职权的划分，分为国务院国有资产所有者代表机构与地方政府国有资产所有者代表机构。学界对国有资产监视治理委员会成立宗旨的共叫为：一是解决国有资产所有者缺位；二是使政府的公共治理职能和出资人职能分开。而笔者以为：第一，宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，《民法通则》规定“全民财产属于国家所有”，从法律规定而言，国有资产所有者并不缺位，国有资产的所有者是国家。由于国家是一个政治主权概念，不能亲身行使所有者的权利，必须界定由谁来代表国家行使所有权，将国家所有权在法律上人格化，而我们现行的法律并没有明确界定。因此，从严格意义上而言，国有资产所有者并不缺位，而是在国家作为所有者的特殊情境下国有资产所有者代表的缺位；第二，国有资产所有者代表机构履行的是所有者的职能，而非单纯的出资人职能。（1）根据民法和公司法原理，所有者权利与出资人权利范围是不同的。在公司法上出资人享有资产收益权，重大决策权和选择治理者的权利，出资人对于已投进到的财产不享有任意的支配权。在民法上，所有人可以任意支配所有物，并享有对所有物的支配所产生的各种权利。出资人的权利是所有人行使对物支配权的一种方式，出资人对所出资的财产只享有股权，而不享有所有权。既国家所有者在行使所有权而对企业出资后，所有权转化成为公司法意义上的股权，国家在身份上由所有权人转变为企业的出资人。（2）作为所有人在其权能的行使上，既可以自己行使，也可以授权他人行使，权利范围依法律规定具有广泛性。而出资人权利在法律规定的范围内是有限的，出资人只是依据其投资的份额享有权利，且权利限定在公司法规定的范围内。因此，假如将国有资产经营治理机构只作为出资人的代表，从上既是将国有资产所有权行使分散化，只解决了国有资产在采取股权经营方式时的股东代表，而没有解决所有权其他行使方式的权利代表者题目。（3）国有资产所有者代表机构应属于政府序列，其他政府机构是代表政府履行公共治理职能，而国有资产所有者代表机构是代表政府履行所有者的职能，这是公有制条件下政府特殊职能的体现。第三，国有资产所有者代表机构与企业以产权为纽带，一是国有经济结构和布局的调整是国有资产所有者依据国家产业的市场发展远景，配合国家宏观政策而进行的一种利益上的选择，即所有者本身的一种投资方向的选择，而不是企业行为；二是企业经营战略的运行方式的选择，是企业在市场竞争中的一种自我利益实现的选择，而不是国有资产所有者代表机构的行为，国有资产所有者代表机构只能依据投资份额按照公司法规定行使权利。第四，成立国有资产所有者代表机构在于使政府的公共治理职能与国有资产所有者职能分开，因此，国有资产所有者代表机构应该是一个经营治理机构，而不是一个单纯的监视治理机构。其要运用市场法则实现国有资产价值量的增加，要市场动态和国家宏观经济运行趋势，决定国有资产的投资方向和投资领域，决定以什么样的方式运营国有资产。第五，国有资产所有者代表机构的组成应该是经营治理职业精英的积聚，而不是现在的政府各职能部分的一种合并。国有资产代表机构的成立只解决了国有资产所有者或国有企业出资人法律上的代表人题目，但更深层次是选择什么样的人来代表国有资产所有者代表机构行使所有者或出资人的职责。（二）国有资产运营机构依据国有资产所选择的经营方式不同，国有资产运营机构可以划分为：纯粹从事国有资本运营的机构；纯粹从事国有资产生产经营的机构；兼具国有资本运营和国有资产生产经营的机构。1.纯粹国有资本运营机构国有资本运营机构是指由国家依法设立的，以持股方式纯粹从事国有资本运营的特殊企业法人。其可以是纯粹的资本经营公司，通过证券市场实现国有资本的有效流转；可以是纯粹的投资公司，按照投资法则，投资于企业，在企业的经营中实现国有资产的增值，但无论是哪一种类型的资本运营机构，其都是具有独立财产，能够以独立财产承担责任的企业法人。即使是国有独资公司，也只是表明国家是公司的惟一股东，不能将公司财产视为当然的国家所有，且在权利义务关系上国家与公司的地位不能混同，公司与第三人产生法律关系，权利义务的承受主体仍然是公司本身，而非国家。2.纯粹的国有资产生产经营机构国有资产生产经营机构是指直接从事国有资产生产经营的企业法人，包括国有资产所有者代表机构直接投资和国有资本运营机构投资，以及企业团体投资设立的国有企业。国有资产生产经营机构是国有资产运营的中坚气力，在社会主义公有制条件下，国有资产增值和保值的落脚点应是真正的生产经营机构。3.团体作为国有资产的一种经营方式，企业团体兼具生产经营和资本经营。企业团体是具有独立法人人格的企业相互间组成的联合体，其本身不是法人，不具有独立的法人人格，所属企业与团体在上具有独立性，但在经济上却有着千丝万缕的联系，团体通过资本的纽带在事实上支配和着企业。企业团体的形成在经济上表现为：从事同一产品或同类经营的企业之间的行业联合；同一生产过程中不同阶段的若干厂家联合；不同生产企业、科研企业、企业之间的联合。