健全我国审计法制体系的思考

审计法制是规范审计工作的有关、法规（主要是行政规章和行业规章制度）的总称。它包括规范审计主体的法律法规和规范审计客体的法律法规及制度。经过20年的法制建设，我国审计法制体系已经初步形成：它是以《宪法》为核心、以《审计法》为母法并辅之以《注册师法》、国家审计准则、独立审计准则和内部审计准则、以《会计法》、《税法》、《公司法》、《破产法》、《证券法》和会计准则（制度）等为主要审计依据的法制体系。其中，《宪法》（有关条文）、《审计法》和《注册会计师法》、国家审计准则、独立审计准则和内部审计准则都是规范审计主体的，其他法律法规都是规范审计客体的。本文讨论的审计法制主要指国家立法机关和审计署制定（或团体如内部审计协会制定）的有关审计工作的法律和法规或制度。

审计法制是审计工作的重要环境

审计因受托责任的产生而产生，也因受托经济责任的而发展。但是的经验表明，在其发展过程中，它发展速度的快慢、独立性的强弱、制衡作用的大小、职责权利的履行、权威性的高低以及运行效率的优劣，在很大程度上却取决于法律的推动和法制环境的好坏。例如，在英国，假如没有1215年封建领主强迫英王签订了著名的《大宪章》文件和1669年颁布的以限制王权、保障议会权力的宪法——《权利法案》，就难以产生立法型审计模式；又如法国，假如没有1256年法国国王颁布的“伟***令”，就不会有各城市市长和政府官员在每年11月10日携带城市收支账目来到巴黎“自觉”接受审计（这正是“伟***令”的要求）；再如我国，假如没有1982年《宪法》中关于国家建立审计监视制度的规定，审计署和各地审计机关也不可能在1983年陆续建立；假如没有中心两办1999年颁布的《关于领导干部（职员）任期经济责任审计的暂行规定》，也不会有现在这样广泛的任期经济责任审计。所有这些都充分说明，任何国家的审计工作（包括国家审计，内部审计和民间审计）都直接受制于各国的法制环境，完善和良好的审计法制是有序有效地开展审计工作的根本保证。

但是，必须看到，我国审计法制体系还有待进一步完善。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》指出，“基本实现审计工作法制化、规范化，化”是今后五年我国审计工作的总体目标之一。从来看，我们离法制化的要求还很远。我们理解，所谓审计工作法制化就是全部审计工作包括国家审计、民间审计和内部审计工作都有法有规可依，三种审计制度既有各自成体系的法律法规或制度，又有相互联系和协调的纽带，使它们成为严密的法制系统。建立了这样的法制环境，审计工作的规范化和科学化就有了可靠的保证，审计的监视和制约作用才能得到充分发挥。应该指出的是，在法律环境中，审计法是最重要的法律，它规定着一国的审计体制、审计目标、审计范围和、审计职责和权限以及审计的法律责任等，这些内容又直接审计的监视和制衡作用的发挥。

我国审计法制体系的初步框架

所谓法制化，简单来说，就是由一系列法律、法规或制度组成的规范某一事物运作的法制体系，用系统论的观点来看，它是一个完整的由若干层次组成的系统。根据这个概念，我国审计法制体系的初步框架应该是：以《宪法》为核心、以《中华人民共和国审计法》为母法、以《注册会计师法》和《内部审计法》为骨干（子法）、以政府审计准则、独立审计准则和内部审计准则为行业操纵规章的系统。很显然，在这个系统中，《宪法》处于第一层次，《中华人民共和国审计法》处于第二层次，《政府审计法》、《注册会计师法》和《内部审计法》并列为第三层次，政府审计准则、独立审计准则和内部审计准则为第四层次。各层次之间是顺次制约的关系。前三个层次的法律应该有一定的超前性和稳定性，不宜经常修改，后一个层次即第四层次的“准则”则可以根据形势发展和业务需要随时进行修改和补充。在我国实务中，还有一种比较特殊的部分规章，即平时称为单项性法规的规章，例如审计署或国家有关部分平时发布的有关审计工作文件，如《审计署2003至2007年审计工作发展规划》、《审计署关于内部审计工作的规定》、中心两办发布的《领导干部（职员）任期经济责任审计的规定》等红头文件。总的看，这些单项性法规是为了解决某一具体或特殊题目而制定的规定，它们之间不具有系统性和连贯性，与上述四个层次的法律法规也没有必然的联系，但是它们也是审计法制体系的一部分，而不能将其排除在外，我们以为可以将它们列为与第四个层次平行的法规。