论基层审计机关开展绩效审计

审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中对我国绩效审计的未来发展进行了明确规划：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，进步财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效任性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效治理制度，促进进步政府绩效治理水平和建立健全政府部分责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”可见，国家审计的最高决策层已经为国家审计的发展指明了方向，绩效审计将在国家审计中占有举足轻重的地位，是国家审计的发展趋势。
从目前基层审计机关的现状来看，还远不能适应开展绩效审计的要求，存在以下制约基层审计机关开展绩效审计的因素有：
1.审计计划缺乏系统性、科学性，审计气力相对不足。近年来各级地方审计机关在安排审计计划时，往往只是根据上级指示及工作需要安排审计项目，如上级机关同一组织的审计项目、年度必审项目、领导干部经济责任审计以及领导交办项目等，不能公道地考虑自身气力。当前基层审计机关审计气力相对不足，一个县级审计机关，审计职员往往只有几人、十几人，多的也仅二十几人，而真正在审计一线的审计业务职员更少。人数少但审计任务却一点也不少，人手少、任务重是所有基层审计机关共同面对的尖锐矛盾。固然通过采用计算机辅助审计等现代化审计手段，可以在一定程度上缓解这一矛盾，但这一矛盾仍将在相当长的时期内始终困扰着基层审计机关。要开展比财政、财务收支审计更为复杂的绩效审计，必将使这一矛盾更加突出。
2.审计工作职员综合素质欠缺，难以满足绩效审计高标准的要求。开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法，采取多种审计手段。而当前基层审计职员相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计及审计之中，欠缺懂治理、通社会科学、熟法律、工程的复合型人才，审计视野相对狭窄，难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。现有审计人才结构、知识结构的矛盾也是开展绩效审计的又一大制约因素。
3.传统财政财务收支审计模式的影响，对绩效审计熟悉不足。传统财政财务收支审计以真实、合规、正当为其特点。在目前，由于我国经济体制正处于转轨阶段，社会主义市场经济体制的各项规章制度还有待完善，经济领域的违法违规行为屡见不鲜，会计信息中的弄虚作假、欺诈偷漏行为还比较普遍，真实性、正当性题目在相当长的一个时期内，仍然是审计机关要重点关注的内容；同时，审计职员限于自身责任，对绩效审计的重要性熟悉不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、正当性的审查与判定。仅仅着眼于微观、立足于宏观的未几，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。
4.欠缺比较成熟的理论作指导，评价指标不明确。当前，我国绩效审计的理论探讨尚存在一定的过程，还没有形成其具有中国特色、适合中国实践的理论成果。基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则，也无可参照的专业方法，更无相对同一的评价标准。目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财政、财务收支审计的财务评价指标，缺少绩效审计所需的各类非财务指标。影响单位或项目绩效的因素复杂多变，与之相应的绩效审计的评价指标必然同样具有复杂性和不确定性。要制定适用的、便于操纵的绩效评价指标体系，需要各级审计机关进行长期的理论和实践两方面的研究、探索。
针对存在的上述制约因素，基层审计机关除了应该通过公道调配审计职员、采用计算机辅助审计、引进复合型审计人才、强化审计职员培训、探寻评价指标等手段、方法，缓解以上因素的制约，为开展绩效审计积极创造条件外，怎样在目前情况下，利用现有审计机关内外部条件，整合现有资源，找准突破口，选好试点项目，进行绩效审计的实践和探索是一个值得思考的题目。笔者以为，根据基层审计机关实际情况，结合当前审计工作中财政性资金审计、国家投资建设项目审计和领导干部经济责任审计三项重点，从绩效审计的经济性、效任性、效果性出发，从相关资金在收、支、用中的公道性、有效性方面进手，以真实性、正当性审计为基础，开展一些绩效审计方面的探索：