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[提 要] 必对现有移民后期扶持政策实施配套文件的疏理及现有移民后期扶持政策实施配套制度存在的问题和缺陷的剖析来看,当前有必要抓紧建立涵盖人口管理、规划管理、资金管理、项目管理、监督管理和保障措施等内容的后期扶持政策实施配套制度框架体系,以期为下一步制定和完善相关的配套制度提供理论指导和技术支撑.

[关 键 词 ] 水库移民；后期扶持；配套制度；制度框架

[作者简介]杨 涛（1973—）,男,高级工程师,黄河水利委员会移民局；（河南郑州 450003）左 萍（1963—）,女,高级工程师（教授级）,黄河水利委员会移民局.（河南郑州 450003）

自《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）（以下简称国务院17号文件）颁布实施以来,中央和各地制定并出台了一系列后期扶持政策配套文件,这些政策的实施在维护社会稳定,促进库区和移民安置区的经济发展,提高移民生活水平方面取得了一定的成效.但随着经济社会形势的不断发展变化,这些配套文件尚存在不少问题,需要进一步调整完善,以构建大中型水库移民后期扶持政策实施配套制度框架体系.

一、现有移民后期扶持政策实施配套制度

笔者通过收集资料和实地调查,对中央和部分省（区、市）已颁布的移民后期扶持政策实施的主要配套文件进行整理,主要制度有：移民人口核定登记工作管理办法、移民人口自然增减核定管理办法、关于后期扶持方式的意见、后期扶持资金使用管理办法、后期扶持结余资金使用管理办法、库区基金征收使用管理办法、相关规划编制工作大纲、规划实施管理办法、项目扶持管理办法、项目公示办法、项目验收评价办法、监督检查和责任追究办法、内部审计办法、后期扶持政策实施领导小组成员单位职责分工、宣传提纲、移民稳定和移民突发事件应急预案等.这些配置制度从编制到实施无不体现出规范性、公开性、参与性、保障性及监督性的特点.

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二、现有移民后期扶持政策实施配套制度之缺陷和不足

(一)缺乏系统性

移民后期扶持政策实施涉及部门多、层面广,这就要求配套制度能够涵盖多领域、多部门,但是目前配套政策多是来自于发改部门、财政部门、移民部门,而且有的地方只是通过移民部门,从移民管理的层面来制定一些配套文件,没有涉及其他部门和层面的政策性文件,权威性、约束性不够.

(二)缺乏稳定性

国务院17号文件颁布以后,为了快速推进水库移民后期扶持政策的实施,国家发展改革委、财政部等部门制定并出台了一系列的应急性制度,其中大多数配套文件是暂行办法,而且还有许多是以“通知”的形式下发,缺乏稳定性.

(三)缺乏制约性

制度的主要特征就是规范性和制约性.制度不但强调强制性,而且还要有激励性、惩罚性.目前有些现行的移民后期扶持政策实施配套文件只强调强制性,缺乏激励性、惩罚性的措施.

(四)缺乏操作性

有些现有的后期扶持政策实施配套文件相对规定较为笼统,没有细化的、可操作性的标准、程序等,从而导致不同的实施单位在规划实施中理解各异、各行其是.

(五)缺乏预见性

随着经济社会的快速发展、相关规划的全面实施,凸现有些配套文件在当时制定时缺乏预见性,已不合时宜,不能指导当前和未来的规划实施工作,需要不断完善和调整.

三、移民后期扶持政策实施配套制度框架体系

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系,是指由若干与移民后期扶持政策实施相关的政策文件组成的、层次清晰、类别分明、结构严谨的整体性的制度组织形式.

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系应涵盖人口管理、规划管理、资金管理、项目管理、监督管理、保障措施六个方面.

(一)人口管理制度

目前,中央已颁布了《关于大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记工作的意见》、《新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》,对水库农村移民后期扶持人口核定登记工作进行了规定.国务院17号文件指出：对于移民人口的自然变化采取何种具体政策,由各省、自治区、直辖市自行决定.各省（区、市）按照中央的要求也制定了相应的移民人口自然变化的政策,但为保证政策的统一性,建议中央出台《大中型水库农村移民后期扶持人口动态管理办法》.

(二)规划管理制度

目前,水利部已颁布的两个规划的编制大纲对相关规划编制、报批作了规定,但还需要进一步完善,制定技术性、更具有操作性的相关规划编制规程；目前研究制定的《大中型水利水电工程移民统计管理暂行办法》（征求意见稿）和《大中型水利水电工程移民档案管理暂行办法》（征求意见稿）分别对后期扶持政策实施的统计工作、档案管理工作做了规定,各地应按照颁发以后的办法制定相关规划实施工作的统计管理办法、档案管理办法.对于年度计划执行管理方面,中央没有出台相应规定,需要抓紧制定.

(三)资金管理制度

资金管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的重要环节,主要涉及移民后期扶持资金征收、使用和管理.

目前,中央已颁布的《大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理办法》、《大中型水库移民后期扶持结余资金使用管理办法》、《大中型水库库区基金征收使用管理办法》对后期扶持资金的征收、使用和管理做了规定,各省（区、市）也根据中央的要求制定了本区域的后期扶持基金使用管理实施细则、后期扶持结余资金使用管理实施细则、库区基金征收使用管理实施细则.国务院17号文件规定,各省、自治区、直辖市人民政府通过提高0.5厘电价加价资金,统筹解决小型水库移民的困难和在建后期扶持项目的后续资金投入.现在全国大部分省（区、市）已征收了0.5厘电价加价资金,但中央层面缺乏相应的政策规范.

在实践当中,对资金管理方面还缺乏相应的制度规范.有的省（区、市