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内容摘 要随着当前中国社会稳定形势日益复杂,有研究者认为现行信访制度难以适应时代潮流,加剧了社会矛盾.但现有研究对于整个信访制度的批判大多是基于对党政信访体系的认识,忽视了人大信访依托国家权力机关所具有的监督协调和政治参与功能.人大信访不但在解决具体的司法疑难问题上能够发挥重要的协调作用,而且可以通过相关信息收集,为人大监督、立法提供建议和依据.此外,这一体系也成为人大联系群众参政议政的重要渠道,有利于促进政治参与和加强民主.因此,在今后的改革中,如果能以人大信访为主整合现有信访体系,将有利于解决当前的信访困局,促进弱势群体权益保护和国家民主法治建设.
关 键 词人大信访监督协调政治参与法治建设民主建设
作者石发勇,上海政法学院社会管理学院副教授、博士.（上海201701）
基金项目教育部人文社会科学研究青年项目（10YJCZH126）
近年来,随着中国社会稳定形势日趋严峻,信访成为理论界关注的热点问题.在信访改革方向上,出现了弱化取消论与强化扩权论的激烈论争.[1]任剑涛先生在《探索与争鸣》2012年第1期发表《信访制度是否适应时代潮流》一文（以下简称任文）.文章认为,由于国家基本制度安排扭曲,中国的信访制度本身也必定被扭曲.要解决这一问题,必须建构健全的宪政民主制度,由此保证国家治理信息的通畅传递,为善政提供真实起点.在否认信访积极功能这一点上,任文和弱化取消论基本一致.该文还具体地从国家政体与信息传递机制角度出发,论证集权制度必然造成信息失真和信访制度的整体低效率,提出应以民主建制解开信访死结.总体而言,任文提出很多真知灼见,在制度环境与信息失真这一关联机制的分析上十分深刻.但是,拙见任文的部分论点似与信访工作实践不太符合,值得商榷.尤其是,包括任先生在内的批评者们所揭示的信访中存
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信访的主要功能及其存在必要性
作为论证的起点,任文认为人民来信来访可以简单区分为两类：一类是肯定、赞扬各级党政机构工作的；一类是表达对各级党政机构不满、抗议而请求帮助的.但从信访实践工作来看,这一分类确实过于简单.实际工作中,一般根据信访人的目的和诉求将信访事项区分为意见建议、申诉、求决、揭发控告和其他五种.其中意见建议类主要包括对党和国家的方针政策提出自己的主张和意见,对政治、经济、文化和其他社会生活中的有关情况表达态度和看法；申诉类主要包括对法院判决、行政仲裁、党纪政纪处分等处理不服,提出改变或纠正的要求；求决类主要包括对工作、生产、生活中遇到的困难和问题请求帮助解决；揭发控告类主要包括对各级国家机关、企事业单位、社会团体等组织及其工作人员违法违纪行为的举报.任文对于信访制度的批评主要是针对其分类中第二类的“低效”而展开的,主要涵盖了实践工作分类中的后四种.但任文没有注意到,意见建议类信访目前虽然在信访数量中所占比例较小,但随着公民权利意识的觉醒和参与要求的提高,这一信访事项作为一个重要的政治参与渠道将发挥越来越重要的作用.而且在此类信访中,一般较少存在任文所提出的因为激烈的利益冲突而导致的信息失真问题.任文忽视了信访的这一重要功能而对该体系进行全面批判和全盘否定,自然存在以偏概全的问题.
任文认为,由于中国的单一制国家结构等原因,原先作为传递国家治理信息特殊方式的信访制度,在新时期已经发生根本性扭曲,难以解决信访人反映的问题.具体而言,他认为信访制度从法条到举措两端,都存在驱使这一制度扭曲变样的因素.如就预防举措来看,信访条例对信访秩序的过分强调,对信访机构责任与违规的处置规定,对信访人违规违法举措的强力防止,都成为妨碍信访正常进行的内在因素.因此信访的总体效应远远不如预期.但是正如其他论者已经指出,对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要.信访权利是公民的一项基本民主权利,但并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利；否则将会导致社会陷入混乱和无序之中,信访权利的保障也无从谈起.[2]在信访工作实践中,由于信访机构、工作人员和信访当事人自身的问题而导致信访活动难以正常进行的情形都可能发生.尤其是,有不少信访人为了施加压力,动辄在信访场所采用大吵大闹、自杀等极端手段,严重干扰了信访机构正常工作秩序,也妨碍了其他人的信访权利.因此,针对上述情形作出适当的预防举措,既有利于促使大众尊重社会制度和规则,也有利于保护群体的信访权利.实际上,对于大多数上访人来说,他们对于信访机构本身并无多少愤恨心理.他们一般都认识到“冤有头、债有主”,造成其诉求问题的源头是其他个人或组织.他们寄希望于信访部门帮助其实现公正.之所以缠访、闹访,往往是为了引发更多的关注,而信访部门也深知这一点.所以二者之间并不一定会形成任文所认为的“注定了信访机构与信访人之间的对峙性关系”,也并不一定会因此形成官民间信息传递的拙劣方式.
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任文认为,在公民冤屈问题发生的行政层次做出信访举动,没有什么实质性作用.在中国地方党政机构几乎完全是处于熟人社会的情况下,要求掌握地方权力的官员之间做到按照规则去纠正信访人反映的机构和官员的问题和失误,无疑非常困难.因而,信访制度的救济功能受到先行限定.但实际上,正如很多研究者所公认的,中国目前的权利救济方式严重不足,不能仅仅依赖司法救济,信访救济也是重要的途径.[3]在当代中国社会,信访对于行政相对人的权利救济实践来说具有特殊的意义.它有利于节约弱势群体的经济成本和冲破地方关系网的束缚,并且在救济效力上略胜诉讼救济.因为熟人社会的关系网桎梏,在缺乏有效的新闻监督和严格的司法独立的情况下,只有比较高层的国家机关能够矫正基层政府的侵害行为.由此,信访救济中普遍使用的越级上访手段显现了独特优势,有可能在国家权力的支持下遏制地方官僚特权的扩张和对行政相对人权利的侵害.因此,在存在严重司法不公和司法腐败的社会,信访救济有助于实现实体正义.[4]笔者在社区维权的实证研究中也发现,尽管作为市民维权主要方式的信访渠道,在大多数情况下不能直接解决信访人所诉求的问题,却为社会稳定发挥了一定的安全阀作用.由于目前我国的司法体制还受地方行政权力制约,信访体系在维护基层社会秩序和群众权益上,仍具有不可替代的重要作用.在很多遭遇地方当局侵权的百姓看来,信访渠道是他们唯一的得以表达冤屈和诉诸国家权威的垂直网络,并让其抱有解决问题的一线希望.这条垂直网络的存在使得群众在遇到基层政府侵权时,不至于对整个政治体制丧失信心,从而有利于基层社会的稳定.[5]也正因为信访渠道的
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