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摘要近年来,因为高校学生管理行为而发生纠纷及诉讼日益增多,为了规范高校学生管理权及保障学生基本权益,必须将高校学生管理权纳入法治轨道,通过正当程序来解决目前的管理困境.本文从目前高校学生管理程序出发,发现其程序弊端,论述正当程序的必要性,并根据正当程序的要求设计了高校学生管理的程序.

关键词高校学生管理法治化正当程序

中图分类号:G647 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-197-03

通过对行为过程的控制来控制权力在当代已经成为法律的一大趋势,实际上就是监督理论所谓“事中监督”,它更具有控制的效果,更容易达到权力控制的目的.“现代法学的焦点正从规范重心转移到行为重心,国外法学者造就试图用‘法即行为’(Lawas action)代替‘法即规则’(Law as rules)作为法学的主导概念,并通过观察、解释法律行为来解释法律现实.”当代法律比以往任何时候都重视法律行为,是因为通过行为控制能够有效的达到法律的目的.

一、高校学生管理的程序问题

在众多大学生状告母校的案件中,原告普遍认为高等高校在处分学生时缺乏正当的程序,既没有告诉学生处分的事实、理由和依据,也没有认真听取学生的陈述和申辩,甚至没有将处分决定送达给受处分的学生本人.

以田永案为例,北京科技大学在对田永因考试作弊而作出“退学处理”的决定后,并未以书面形式通知其本人,该决定也没有得到实际的执行,田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及高校组织的活动,直到毕业时田永才被告知自己早已被退学,高校拒绝颁发毕业证、学位证和派遣证.海淀区人民法院的判决书写道,“按退学处理涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理人本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见.”显然,北京科技大学的做法违反了基本程序要求,忽略了学生应有的被告知权和申辩权,这构成了北京科技大学败诉的重要理由.

高校学生管理的法治化,不仅表现在管理行为的合法,同样表现在管理行为的程序符合公正的要求.公正的决定,也要通过公正的程序彰显出来,否则的话也不会令人信服,更达不到学生管理的教育功能.但是由于传统观念的影响、旧的行为方式惯性及缺乏应有的理论指导,在高校管理中很少重视学生程序性权利的保护,存在着“重实体、轻程序”的倾向.在教育法律法规中,相应的程序规范较少,而且非常粗糙,具体操作困难.

高校学生管理尤其是处分权的行使是慎之又慎,一般要经过层层审批,然而这只是履行行政手续,就笔者了解的高校而言,对学生操行方面的违纪由学工处提出处理意见,考试方面的违纪由教务处提出处分意见,并由高校主管领导批准,即形成学生处分决定书,只有涉及学生身份的开除学籍处分才由校长办公会决定.这种程序形成了强调管理,忽视权利的时代,并非真正法律意义上的程序.真正法律意义上的程序意味着维护当事人的知情权、申辩权、申诉权以及事后权利救济.现有处分学生的程序仅是一种行政审批行政的手续,受处分学生的知情权、申辩权以及事后救济的程序性权利很难得到落实.

二、高校学生管理正当程序的必要性

所谓程序,从法理学的角度来看,主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤做出法律决定的过程.其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定.“只有公正的程序,才能产生公正结果的能力”.正当程序原则源于英国古老的自然正义原则,其基本规定有二:任何人不应成为自己案件的法官,任何人在受到惩罚或其他不利处分时,应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会.美国的程序法学派认为,“把程序制度化,就是法律”.

高校学生管理权的行使,尤其是处分权等,直接影响到学生的权利状况,所以必须遵循行政法上关于正当程序的要求.在国外,学理和司法实践都重视并要求“正当法律程序”的遵守,希望通过管理行为的正当程序来确保学生权利.日本法院的实务见解就认为,高校在处分程序上应于事前通知被处分学生其被处分事由,并给予充分且公开的申辩机会.依据正当程序的要求,高校在进行处分时应告之相对人处分的事实和理由,听取相对人的申辩,在作出重大处分时举行听证会,允许相对人进行抗辩与质证,在送达决定时告知相对人可以提出申请复议甚至提起行政诉讼.

程序是由多个部分组成的,就处分程序而言,包括了调查、管辖、权限划分、取证、听证、决定的做出以及申诉和决定公布、相关时效等.《普通高等高校学生管理规定》(国家教育委员会第7号令,2005年9月1日废止,以下简称旧《规定》)第64条规定“高校对学生的处理结论要同本人见面,允许本人申辩、申诉和保留不同意见”,仅仅原则性地赋予了学生申辩权和被告知权,而对其他权利及如何行使申辩权、被告知权则未作规定.新《普通高等高校学生管理规定》(教育部令第21号,2005年9月1日施行,以下简称新《规定》)对程序的规定有了改善,但依然存在不足.我们可以清晰地发现新《规定》较旧《规定》在正当程序方面有了显著进步:明确了高校对学生的管理活动必须遵守的步骤、条件、顺序、时限与权利范围,赋予学生陈述、申辩、送达、救济等权利,规定了高校必须履行听取陈述、说明理由等义务,做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确及处分适当,这些都为高校学生管理的法治化提供了的程序保障.但遗憾的是,新《规定》仍未能达到“正当程序”的有关要求:

1.缺失对正当程序之核心――听证程序、事先告知、回避制度等内容.事先告知是行政程序的基本内容,也是学生实现申辩权、陈述权的先决条件.新《规定》缺乏事先告知程序,使学生在多大程度上能实现陈述权、申辩权打上了问号.回避制度是保证学生申诉处理委员会工作实效的关键制度,但是很多高校在受理学生申诉时都没有遵循回避制度,使申诉委员会的功能大受影响.

高校不是司法机关,对学生的纪律处分也不是司法处理,所以,不应当要求高校处理违纪学生的程序像司法程序那样正规和严格,但司法程序的基本原则,对高校建立公正的程序具有十分重要的参考价值.处分的正当程序是保证处分权正确、有效行使,抑制处分专横与恣意的极其重要手段.如果没有正当程序,高校可以轻而易举地摆脱法律对它的控制和约束,使法律法规的实体规定变成单纯管制学生的专制工具.可见,正当程序是高校学生管理法治化的重要内容.正当程序的建立,有助于高校在作出处分决定的时候达到“公平,公开和公正”的要求.

2.新《规定》仅对学生处分给予较严格程序规定,但是未对高校学生管理中其他事项作出程序要求:学生能对高校的处分行为进行申辩、申诉,并要求高校按相关程序处理,而对退学处理、学位授予及学生的奖学金发放等却不能要求高校按照正当程序进行.

三、高校学生管理的程序设计

(一)程序性权利

任何制度的设计都是以权利与义务的分配为内容的,即使是程序制度也是通过权利义务的分配来确定的.下面笔者从对行为过程中高校与学生的权利义务关系来分析基本程序归纳.

1.学生的听证权――高校进行取证的义务.高校行使相应管理权必须以获取证据和证明事实为前提,而这一点直接关系到学生的利益,所以有获得听取证据材料的权利.这就要求调查取证程序是不可或缺的.当然,学生听取证据的机会不一定是通过正式的听证程序,也可以是通过非正式的听证程序.

2.学生的知情权――高校的告知信息的义务.高校在作出决定之前,应当告知学生相关的事实信息和法律信息,这些信息相当关键,可能会影响相对人权益.高校应当主动将信息传递给学生,并为学生了解信息提供相应协助.

3.学生的辩论权――高校的兼听意见的义务.高校在作出具体管理行为或者抽象管理行为都可能涉及学生的权益,未来保证其行为的公正和客观,应当兼听各方意见.而且不能只作原则性规定,应当为各不同意见方提供辩论甚至质证机会.

为什么要写程序毕业论文
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4.学生的申请回避权――高校排除偏见的义务.“任何人不得在与自己的案件中担任法官”,意味着“结果中不应含纠纷解决者的个人利益”,“纠纷解决者不应与支持或反对某一方面的偏见”,这一“自然公正”要求,也同样适用于高校.

(二)程序的多样性

对于高校而言,前述提到的四方面的义务是最基本的义务,是法律对其最低要求.但是在不同的管理行为中,对程序应有不同的要求.比如简单涉及学生较小利益的案件就不必采用郑重其事的正式听证程序.

英美国家以判例形式决定何种案件须要采取何种程序,这被称为“可变通的正当程序”.美国法官弗兰德利认为,“如果把正当程序理解为机构的标尺,不论时间、地点、条件如何,一律不能更改,这将使政府无法工作.等宪法并不要求把所有案件全都司法化”.而在以制定法为传统的国家通常以立法形式规定正式程序的适用范围,简易程序的适用范围.比如法国1979年的《行政行为说明理由法》中程序规则随着行政决定的差异而不同.我国《行政处罚法》规定了适用听证程序的条件,表明并非所有的行政处罚都适用听证.

如何区别不同管理行为并适用不同的程序笔者把标准可以确定为:根据涉及学生的权益的重要程度、影响的大小来区分.如果可能严重的影响学生利益时,则需要采用类似司法程序的行政程序.但是这里也不是说对学生利益影响很小甚至没有影响地行为就不需要相应地正当程序.在高校管理过程中,涉及学生重大权益地事项主要有:开除学籍的行为(主要指新《规定》的第54条规定的七种情况),取消学籍和退学(非因处分事由,主要参见新《规定》的第27条),降级或留级(修学课程与分数原因),不予颁发、补办学业证书,宣告学业证书无效,取消申请学位资格、撤销学位、宣布学位证书无效、不授予学位等等,凡此种种,都应采用类似司法程序的基本程序.其他管理行为,可以相对于基本程序简单的简易程序,其中听证可以采用非正式听证.

(三)基本程序设计

基于正当程序的原则和现有的法律规定,笔者试图设置一个比较详细的类似司法程序的基本程序来对高校学生管理行为进行程序性控制.

1.立案.本文中的立案是高校决定予以启动程序,实施的开除学籍、取消学籍和退学、降级或留级、不予颁发、补办学业证书,宣告学业证书无效、取消申请学位资格、撤销学位、宣布学位证书无效、不授予学位等等的行为.

在诉讼中,立案是启动诉讼的必经程序.新《规定》中没有立案的内容,各高校自行制定的规则中也没有明确的立案程序规定,作为高校行政行为的启动程序,有必要在今后的修订过程中增加立案的内容.当有关人员发现符合以上条件的事实发生时,应当及时出具书面立案报告,提出立案依据和理由,交学生管理部门对照条件进行审查,符合规定的即批准立案.

由于立案即程序的启动,因此在立案前可以采取一些调查、询问等手段,以便弄清基本事实,决定是否立案.当然对立案阶段的证据要求不能过高,只要有材料证明事实可能存在就可以立案.

2.调查取证.调查取证是高校办理学生管理案件的基本过程和关键步骤.只有掌握充分、确凿的证据,才能保证正确认定案件事实,也只有在准确查明案件事实的基础上,才能正确适用法律高校调查取证阶段应当注意三个方面的问题:

(1)调查、收集证据要合法.只有通过正当手段进行调查取得的证据才能作为管理的依据.必须由法定单位和人员,即从事学生管理工作的人员进行调查取证,并严格执行回避制度.违法收集的证据不能作为行政处理的根据.

(2)收集证据要全面、公正、客观.不仅要收集直接证据,也要收集间接证据,不仅要注意收集正面证据,也要收集反证,切忌主观性、片面性和表面性.

(3)先取证,后决定.没有事实根据和证据支持,高校不得作出处理行为.坚持“高校承担举证责任”的举证原则,不能要求学生自证其“罪”.但是目前我国高校处分违纪学生时,一般由当事人先写出检讨,尤其注重审视学生对违纪情况的认识态度,过于依赖学生本人的检讨,把学生本人在检讨中所陈述的内容作为处分的主要证据甚至是唯一的证据.《刑事诉讼法》第46条规定:“对一切案件的判处都要重证据,重调查研究,不轻信口供.只有被告人供述,没有其他证据的,不能认定被告人有罪和处以刑罚,没有被告人供述,证据充分确实的,可以认定被告人有罪和处以刑罚.”事实上,由于学生本人所处的特殊地位,其陈述未必能够如实反映客观事实.因此,审查、判断学生的陈述要注意去伪存真,既要重视其证据作用,又不能盲目轻信其证据力.

3.审查.调查结束,有关人员将调查结果和有关证据材料提交院系一级管理机构进行审查.审查时应对收集到的证据进行审查、鉴别,去伪存真,在此基础上对证据的证明力作出判断,从而去运用证据,认定案件事实.证据审查的主要要求是:客观性、合法性和关联性.

在审查中,还必须听取当事人陈述和申辩,这是新《规定》第56条明确要求的.对当事人提出的事实、理由和证据,其他与会人员应认真听取,采纳其合理意见,这是正当程序原则的要求,即高校作出任何对他人不利影响的行使权力的决定前,应当听取当事人意见.当某个学生的权益受到高校决定的不利影响时,高校应举行类似于法庭调查的活动,以便当事人陈述和申辩.在做出不利处分之前,应根据处分程度的不同而给予口头或书面的听证机会,允许学生进行解释和辩解,对证据质证,未经质证的证据不得作为做出处分决定的依据,并允许学生举出对他有利的证据.陈述和申辩的形式可以多种,可以通知当事人直接参与审理的会议,进行陈述和质证,也可以要求当事人提出书面的陈述和申辩意见.

听证是一种重要的听取当事人陈述和申辩的形式.听证的内涵即:“听取对方意见”,我国在《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》等法律中规定了听证制度.但是在目前,对大多数高校来说,高校开除学生,听证不是必经程序.因为无论是在旧《规定Ӎ

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