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5月18日,上海第十次党代会开幕.这次会议推行一项新制度,党代表提案制.会议期间,代表10人以上联名,可向大会提出提案.近800名党代表一共提交了123件提案,全部被立案.提案一般自交办之日起6个月内答复代表,并及时向全体代表公布,还要向下一次党代表大会书面报告.
“开展代表提案,体现了对代表主体地位和权利的尊重与保障,是党内民主的生动实践.”上海媒体引用党代表的话如此评价这项创新.关于地方党代会,有人戏称是“五年开次会,会期三五天,散会靠一边”,也有人戏称“开一次会,举一次手,画一次圈,吃一顿饭”,党代表的参政机会和参政深度远不如人大代表或政协委员.上海首试党代表提案制正是“破冰”之举.
上海市委书记俞正声直言“着力推进执政方式的现代化”,即“民主、科学、依法”执政.中共18大前夕,以上海的地位,在省市地方党代会首试党代表提案制,给外界传递出执政党积极变革的信号.
执政方式现代化
人们对党代表应该承担什么功能一直比较模糊,如今有了提案制,更增加了人们的困惑,它与人大代表、政协委员有什么区别?
本次上海党代会曾公布首批收到的37件提案分类情况,其中经济建设方面的8件,社会建设方面的11件,文化建设方面的2件,政治建设方面的1件,党的建设方面15件.从这里可以看出党代表提案与人大代表议案、政协委员提案的区别了.政治建设和党的建设这两块是人大代表和政协委员不太涉及的领域,这是党代表的“开发区”.
不过,政治建设即政治体制改革事关全国大局,不是上海地方党代会可以决定的事情,需要交由全国党代会议决,因此37件提案中只有一件涉及“政治建设”.地方党代会可以大有作为的是“党的建设”,比如这一次上海提出“执政方式现代化”：深化全委会运行机制改革,充分发挥党代表在任期内的作用,乡镇普遍推行党代会常任制.探索扩大党内基层民主多种实现形式,保障党员主体地位.
如何理解“执政方式现代化”这个新表述?
上海理工大学党委书记燕爽代表对《南风窗》记者表示：“当下社会分化是一个大趋势,面对越来越多的社会阶层,党需要用新的观念和方法去赢得各方面、各阶层、各领域的支持,凝聚起最广大人民群众的力量.党组织要发挥思想凝聚和政治引领的作用,需要一种更加开放、包容、自信的观念.时下非常重要的一点就是要加强对改革的领导.我们的党组织要学会运用自身优势去破除妨碍改革的体制、机制性障碍,从而赢得广大社会阶层的认同.”
具体而言,燕爽提到了“党政分开”：“党组织的工作不能套用行政工作的模式,更不能同行政工作产生错位甚至对抗.拿高校来说,我们要完善党委领导下的校长负责制,那么党组织就应当在加强政治引领的同时真诚地支持、帮助行政班子推进教学、科研、人才培养等主业的发展,而这个过程必须强调集体领导、民主集中.”党委书记和行政首长错位甚至对抗是一个常见现象,如何解决好“党政分开”,是今后执政党继续面临的一道老难题.
上海市委党校教授刘红凛认为,“执政方式现代化”是上海第十次党代会一个创新点,其关键还是依法执政,民主执政,科学执政问题.民主、法治建设如何推进?党代表提案制就是上海党代会的一项制度创新,上海不敢迈大步,选择了“党代表提案制”这个小步伐推进省市党内民主往前走,“使党代表作用的发挥能常态化、长效化,或者说是机制化有了一个进步”.
党代表提案制,上海已经在乡镇一级党委试行12年,2011年浦东新区党代会也采用了,再到今年上海市党代会采用.它是上海在乡镇试验党代表常任制的产物.在上海金山区吕巷镇的试验,先行者编织了一张网,一个党委委员联系20个党代表,一个党代表联系5个党员,1个党员联系5个群众.有了这张网,党代表就成了党联系群众的桥梁,党代表提案作为一种机制,可以自下而上把社会民生问题反映到党委.任何一级的党组织都面临与群众沟通的问题,执政党最大的问题也在于脱离民众.提案制,正是对症下药之举.
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不过,乡镇、区县、市,这三级党代表的功能不尽相同,刘红凛观察到,因为乡镇没有政协委员,党代表和人大代表的提案、议案基本都是社会民生问题,区别不大,他们都是民意的代言人,发挥着党和政府联系民众的桥梁作用.但区县一级以上,尤其是省市一级,党代表就要注意与人大代表、政协委员之间的区分,他们的提案应该更多专注于“党的领导与党的建设”.
核心权利是选举
上海首试党代表提案制,党代表们反响热烈,其效果大小还不好下定论,至少可以激发党代表的积极性,尊重党代表的权利,发挥他们的作用,使整个党内民主的氛围有所改善,避免政治冷漠.
刘红凛教授的评价很谨慎：党代表提案制只是党内民主的一个有益补充,在党内民主没有重大推进的时候,这是推进党内民主一种稳妥的方式,但党内民主最核心的问题还是选举权和被选举权问题.尽管很多人呼吁党代表常任制、党代会年会制,但由于人数众多、时间有限,要使党代表大会成为真正的权力机关比较困难,还只能选择代议制民主.
“给党代表充分的选举权、监督权、罢免权之后,党代表选出优秀的人员来当干部,他干得好继续干、干得不好再选.党内民主并不是每个环节都要非常民主,大家都来参与,这样成本也高,而且也不可能.”刘红凛说,党内民主的关键是民主选举、民主监督,其中关键的是党内干部制度的民主化.在国外竞争性政党制度下,政党可以不民主,通过政党间的民主竞争来促进国家民主与社会民主.但在我国一党执政下,必须发展党内民主、以党内民主带动社会民主.
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所谓“干部制度民主化”,刘红凛认为,目前省市以上党委依然保持间接选举,由党代表选出委员,再由委员选出常委；在现代信息社会、民主社会,基层直
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“没有干部选举制度的实质性突破,党内民主就不可能有真正的突破性的发展.”刘红凛认为,现在我们党面临的最大问题是一把手权力集中问题,若无干部制度的民主化、不以民主破解“一把手的集权与专断”,党的建设的制度化、规范化、程序化就会流于形式,党的其他制度建设就会软弱无力.以党代表提案制为例,党代表提案的本质还是属于一种“建议权”.党代表能不能切实发挥监督权与罢免权、克服一把手权力集中问题,这才是党代表权力的关键.
也就是说,党代表的作用,即“选举、监督、罢免”三驾马车,提案只是党代表发挥作用的一个形式,这是党内民主的重要表现,对补充、完善党内民主很重要,但并不代表着党内民主的根本.
事实上,上海首试提案制,本意也是为了更多关注民生.从发挥党代表作用提高党内民主质量这点来看,提案制有其现实意义.
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