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[摘要]本文回顾了20世纪90年生在美国学术界的那场关于公共行政合法性的争论.本文认为,争论的根本分歧在于寻找公共行政合法性路径上的分歧,契约主义主张公共行政的合法性直接植根于宪法,但阐释主义者认为公共行政的合法性植根于立法机构的授权.本文进一步指出,公共行政的合法性问题不仅是一个继承宪法遗产和捍卫宪法遗产的问题,而且是如何让活的宪法遗产能够保持与政治、经济和社会秩序共生并共同演化的问题.

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[关键词]公共行政合法化；黑堡宣言；阐释主义；契约主义；宪法学派

[中图分类号]D063[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）11-0089-05

1993年,斯帕索（MichaelW.Spicer）和特里（LarryD.Terry）率先创造了“公共行政的宪法学派”（theConstitutionalSchoolofpublicadministration）这一术语.[1]按照他们的解释,受到美国宪法之父们的影响,宪法学派的主要任务是研究公共行政的合法性.由于美国人文社会科学界的传统,政治学家、法学家和公共行政学家总是习惯于从解释宪法的角度捍卫自己的学术立场,这导致公共行政的宪法学派并不是一个整齐划一的阵营.不同的思想流派在寻找美国公共行政合法性的路径上存在着深刻的思想分歧和激烈的观点交锋,这被视做是契约主义与阐释主义之争.无论谁占上风,一批学者的确在争论中深化了人们对公共行政合法性的理解,并开拓了公共行政学者的法学视界.

一、黑堡宣言的宪法主张：公共行政存在的意义在于维护宪法秩序

众所周知,黑堡宣言的标志是美国弗吉尼亚理工学院公共行政与政策中心五位教授联合发表了《公共行政与治理过程：改变美国的政治对话》（ThePublicAdministrationandtheGovernanceProcess：ShiftingthePoliticalDialogue）的论文.基于黑堡宣言的理论主张所形成的黑堡学派是美国公共行政的宪法学派中的一个重要流派.随后,黑堡学派所倡导的思想在《重建公共行政》（1990）、《重建民主的公共行政：现代的悖论和后现代的挑战》（1996）等专著中均有系统论述.

黑堡宣言开宗明义地指出,公共行政的合法性来源于宪法,公共行政存在的意义在于维护宪法秩序.公共行政不能仅囿于有能力在政治环境下实施管理,更需要有能力维护最广泛的公共利益并维系合乎宪法规范的治理过程.作为治理的组成部分,公共行政要具备在较复杂的政治环境中追求公共利益目标的能力,这使它区别于企业管理.毫无疑问,这里提及的公共行政涉及以政府为核心的行政部门,但同时也包括宪法授权的相关部门.通过这些部门形成的组织体系,使宪法能够得到忠实地履行.如果公共行政者不捍卫宪法,那么美国的共和制将会受到严重损害.

他们清醒地认识到,公共行政总是受到诸多限制.在美国,它与生俱来地具备党派不清、行事谨慎的特点.更有甚者,公共行政往往成为各方权力争斗的靶子,沦陷为一片“自由交火区”.在公共行政的历史实践中,公共行政者与行政相对人之间的契约表达了庄严神圣的含义,它抓住了“公共行政的过去是什么、现在是什么以及应该是什么”的问题.当公共行政者誓言效忠美国宪法时,他们便进入由宪法所创造的社群,这迫使他们知晓和支持影响公共行政的宪法原则.因此,公共行政者应参与宪法表达和道德表达,并从宪法原则和公民意愿中寻求合法性.

黑堡学派的重要代表人物之一罗尔（JohnA.Rohr）从另一角度阐述了这一观点.在其著作《运转宪法：行政国家的合法化》一书中清晰地表述他的目的是“根据宪法原则使行政国家合法化”.[2]基于1787年～1788年间联邦党人和反联邦党人大范围的公开争论,“联邦党人的著作和演说告诉我们（1）他们想从新宪法中获得什么,（2）他们认为他们正在提供什么.反联邦党人的著作和演说告诉我们（1）他们恐惧新宪法什么,（2）他们认为他们正在得到什么.这些检验建国的证据对于决定宪法制定者的意图是重要的.”[3]他认为,“宪法不止是一部法律文本,它是如同圣经一样的契约.”[4]我们应该重视并尊重“圣洁的”（sanctity）、“道德高尚的”（moralvitality）宪法之父们的观点,公共行政针对参议院发挥平衡作用,并且针对众议院所设定的代表限制发挥补救作用,这反映了他们欲求认可行政机构行使的权力是正当的、合法的.

黑堡宣言的另一位“重将”万斯莱（GaryL.Wamsley）也尖锐地指出,当时的美国社会忽视了公共行政在治理中的重要性.“公共行政既不是简单的工具,也不是价值中立的手段.公共行政应追求崇高目标并恪守道德承诺,应考虑全民的长远利益,应以改善人民的生活,追求公平、效率与民主为职责.公共行政在美国治理过程中应扮演核心的、重要的与正面的角色.唯有塑造一个专业、投入、有自尊且有正当合法性的公共行政,并将公共行政作为宪政的重心,才能避免太过集权（如将权力高度集中在总统手中）或太过无能的两难困境.公共行政者应当善于扮演执行与捍卫宪法的角色、扮演人民受托者的角色、扮演贤明少数的角色、扮演平衡轮的角色.”[5]

尽管在行政与政治的关系以及公共行政者在政治对话中可能产生的操控性等问题上引起了人们的担心,但是,黑堡宣言的宪法主张还是得到许多学者的赞同和支持.黑堡宣言可以看成是对20世纪70年代和80年代以来“美国政治对话中反官僚、反权威、反政府风尚”的纠正,也是对新公共管理运动的反叛.

二、契约主义的宪法逻辑：公共行政的合法性直接植根于宪法

斯帕索和特里认为,黑堡学派——特别是罗尔使用阐释主义方法培育了一种浪漫主义的、崇拜宪法之父们的情怀,通过宪法之父们的道德高尚来解释他们的意图和行为是不堪一击的.一个显而易见的反例就是宪法之父们居然忽视了奴隶制问题.他们主张,解读公共行政的合法性关键在于宪法的逻辑而不在于宪法的历史,“积极的公共行政本质上必须植根于宪法的逻辑,这一思路超越了宪法的历史和宪法之父们的道德遗产.”[6]宪法的逻辑在于为什么由理性个人组成的社会同意通过缔结宪法来指导他们的政治秩序.为了能在同一语境范畴下分析问题,宪法被他们定义为“公共政策建构和执行的规则集合.换句话说,宪法设定了公共政策过程的博弈规则.宪法可以是成文的或者非成文的.无论是何种形式,至关重要的是公共政策过程的参与者都同意受制于这些规则.宪法的效力有效限制了公共行政者的自由裁量权.某些宪法规则甚至能简单地禁止或阻碍公共行政者选择某些公共政策.”[7]

一方面,之所以理性个人同意缔结宪法,是因为他们同意限制政府自由裁量权.根据以布坎南等为代表的契约主义经济学家的观点,政府可能以牺牲公众利益为代价追求自身经济利益.当理性个人让渡强制权力给政府以获得公共物品的时候,他们将意识到政府存在着利用这些权力反过来剥削他们的动机.也就是说,政府活动既是潜在价值的来源,也是潜在掠夺的来源.因此,必须寻求限制政府权力的途径.而选举过程௚

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