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[摘要]宏观调控目标管理的形成是西方目标管理理论与我国宏观调控具体实践相结合的产物,具有明显的本土特征.然而,随着我国经济升级和社会转型步伐不断加快,宏观调控目标管理的弊端逐渐显现,已难以达到管理的预期效果,宏观调控由目标管理转向区间管理具有内在的逻辑必然性.宏观调控区间管理要走向实践,就要突破思维理念惯性的束缚和传统管理模式的羁绊,必须在价值判断上实现根本转变,以切实可行的制度措施保障区间管理的实施：继续深化改革,彻底理顺政府与市场、政府与社会的边界；科学合理设置宏观调控的区间,提高区间的准确性；制定并完善宏观调控区间管理

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[关键词]目标管理；区间管理；宏观调控

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）11-0036-05

目标管理作为一种现代的科学管理方法和管理制度,由美国管理学家德鲁克于20世纪50年代中期明确提出.它具有工作目标明确、组织成员主体意识强烈、劳动力资源进一步优化及管理更体现系统性科学性等优点[1],已成为我国各级政府在组织管理中使用范围最广、影响最为深远的绩效管理模式.在我国的宏观调控管理中,目标管理是一大显著特点,即政府通过设定一定时期内的宏观调控目标,进而采取经济、法律及行政等政策、措施和手段对国民经济进行调控,将目标完成情况与既定目标比较,开展宏观调控管理绩效考核.当前,随着我国市场化、工业化、信息化和国际化程度不断提高,经济升级和社会转型进程不断加快,传统宏观调控目标管理的弊端逐渐显现,已经不能较好适应经济社会发展对政府经济管理职能的新要求,政府宏观调控目标管理的理念和模式需要及时变革.区间管理作为一种新的管理理念和模式,能更好地适应新形势下宏观调控管理面临的挑战和要求,由目标管理向区间管理转变,是政府宏观调控管理下一步发展的方向.

一、宏观调控目标管理的形成与特征

我国宏观调控管理采取目标管理的模式,有深刻的历史根源和政治法律前提.与国外政府宏观调控目标管理相比,具有明显的本土特征.

1.宏观调控目标管理的形成过程

宏观调控目标管理这一模式的形成是西方目标管理理论和我国国民经济管理实践相结合的产物.目标管理理论源于西方企业管理,后来被逐步引入政府部门,成为新公共管理运动兴起的前奏.[2]目标管理在我国最初的形式是目标责任制,后来发展为岗位责任制、目标考核和绩效考核.目标管理和宏观调控相结合则是随着我国宏观调控实践活动的开展逐渐形成的.改革开放以来,随着我国宏观调控的内容和重点发生变化,其目标体系也在不断发展完善.1979年,《关于国民经济计划草案的报告》首次集中列出了主要宏观目标,分别涉及农业生产、工业生产、基本建设投资、社会商品零售总额及进出口总额增长目标.1989年,七届全国人大第二次会议的《计划报告》第一次明确提出了“宏观调控目标”的概念,将目标体系变为主要包括经济增长、投资、财政、金融和物价方面的指标.2002年党的十六大报告确定了宏观调控的主要目标是促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡,标志着我国宏观调控目标体系的定位,向着与现代市场经济统一目标的规范阶段转变.[3]宏观调控四大目标体系确定之后,政府对国民经济的管理即主要围绕着这些目标的完成情况进行,主要表现为政府宏观调控目标考核、标准评价和行政问责等,这些特征在地方政府的管理实践中尤为明显.

2.宏观调控目标管理的特征分析

从党的十六大报告明确我国宏观调控的基本目标至今,目标管理模式已成为各级政府开展管理实践的规范.随着实践的不断发展,这一模式逐渐完善,呈现出下列显著的特征：

（1）明确的目标形成有效的激励和极强的资源调动力.目标管理理论认为,通过授权、分权和自我管理,目标成为组织成员们的内在激励,对于激发组织和人的潜力有很大作用,特别当这种结果实现,组织还有相应的报酬时,目标的激励效用就更大.宏观调控明确的目标体系有利于形成有效的激励机制和极强的资源调动力.一方面,明确的目标体系直接和结果考核机制相联系,宏观调控目标任务完成的好坏直接成为了各级政府官员晋升和淘汰的主要指标,这就从根本上为各级政府为完成宏观调控目标任务提供了内在的激励动力.在宏观调控四大目标中,促进经济增长是核心目标,主要是GDP总量和速度增加,以GDP指标考核为核心的政绩考核就成为各级政府努力实现的第一目标.另一方面,明确的目标管理还具有极强的资源调动力,这和我国的国体、基本经济制度直接相关.我国是人民民主专政国家,中央领导地方,地方对中央负责,下级对上级负责；这种行政体制和以公有制经济为主体的基本经济制度从根本上保证了社会主义集中力量办大事的制度优势.在宏观调控目标管理中,中央通过制定国民经济和社会发展规划,确定宏观调控阶段目标,并将实现这一目标的具体任务直接下达至地方各级政府,地方各级政府必须对上负责,保质保量完成任务.在经济危机时期和发生重大自然灾害情况下,中央政府可以运用行政命令方式最大限度地调动一切资源,在规定时间内实现调控目标.

（2）明确任务分解由各级地方政府共同参与完成.一般而言,目标管理是通过上下级集体参与、共同协商的办法,制定出组织的整体目标、部门目标和个人目标.当目标管理运用到宏观调控层面时,宏观调控目标的制定只能由中央政府来主导制定并发布实施,而宏观调控目标的具体实施和任务完成则由地方各级政府来承担,目标制定过程中中央政府会吸收各方面的意见和建议；地方也可以争取来自中央政府政策方面的支持.中央政府确定宏观调控的各项总体目标,然后形成具体指标把任务分解下达至地方各级政府,地方各级政府负责完成相应任务,并积极配合上级政府的监督检查和绩效考核.

（3）目标量化下的结果导向式政绩考核评价体系.宏观调控总体目标经过层层分解细化为具体目标,地方政府负责完成这些目标,其完成程度和质量高低成为考核其政绩状况的主要指标.这种目标管理考核方式可以称之为结果导向式政绩考核评价体系,具有以下特点：首先,目标量化的标准覆盖了政府组织的所有部门,在不同层级的政府部门中,具体量化指标也是不同的.经济增长、地方财政收入、招商引资等指标是一级政府部门考核的核心内容,在目标考核所涉及的部门中,发改、财政、金融、商务等都是考核的重点部门,而和政府经济管理关联不大的部门,对这些考核指标的要求相应低些.其次,目标量化的实现需要多种政策和手段的协调配合.我国的宏观调控政策有财政政策、货币政策、产业政策、收入政策、价格政策、土地政策等,宏观调控手段有规划和计划、经济手段、法律手段和行政手段等.实现宏观调控的目标,不是仅依靠单一政策发挥作用,而是需要政策与政策、手段与手段及政策与手段相互之间的协调配合.最后,目标量化的考核评价体系往往成为决定各级政府官员晋升的主要指标.我国实行政府官员任期制,期间的政绩表现主要通过经济管理水平体现出来,GDP是经济管理好坏的主要指标.因此,在任期内为完成目标任务,地方各级政府相互竞争,共同推动我国经济社会发展.这种目标量化的政绩考核价值取向,从一个侧面说明我国政府推行目标管理考核的目的在于监督政府行为、明确政府职责,但其施行的最为直接驱动力源自经济建设.[4]二、宏观调控由目标管理向区间管理嬗变的逻辑必然性

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