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[摘要]我国当前的交通行政管理采用的是一种分散式执法体制,其特点是条块分割、政出多门、各自为战、职能重叠.改革旧有模式,是依法行政的必然要求.体制创新应注意以下问题：从交通本身的特点和我国的实际情况出发；建立健全各项规章制度,严格依法治交；借鉴和吸收发达国家和地区的先进经验和做法；采用逐步推进的渐进式改革方式；加大改革力度,为构建大交通体制扫除障碍.

[关键词]交通行政管理体制；分散；综合；依法治交；创新

[作者简介]范冠峰,山东交通学院人文系副教授,兼职律师,山东交通学院交通法学研究中心主任,济南市天桥区人民检察院专家咨询委员会委员,济南市法学会交通法学研究会常务理事,山东济南250023

[中图分类号]D035.37　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)lO-0065-04

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我国当前的交通行政管理采用的是一种分散式执法体制,即以行业和专业为准,多头设置交通行政管理机构,各自为政、分散执法.这种分散式的交通行政管理体制在我国社会经济发展过程中起到了一定的积极作用,尤其是在计划经济向市场经济过渡阶段,这一行政管理体制起到了维护交通秩序,促进经济发展的作用.然而,随着我国社会主义市场经济体制的确立,尤其是依法治国理念的贯彻实施,这种条块分割、各自为战、互相交叉的执法模式,既不适应社会主义市场经济的发展需求,也与依法行政建立法治政府的要求格格不入等.因此,检讨我国当前交通行政管理体制存在的问题与不足,从而实现交通行政管理体制的创新,十分必要.

一、我国现行交通行政管理体制存在的问题

首先,现行交通行政管理体制存在机制缺陷,严重违背行政法的基本原则.

现代行政法治要求审批权与监督权、处罚权相分离,决策权与执行权相分离,否则就会滋生腐败.但我国当前的交通行政管理体制是政策法规的决策权与执行权合一,管理审批权与监督处罚权合一,不利于从制度上保障执法公正和廉洁.

在现实中,由于现行交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政等交通专业执法机构,基本上都是自收自支的事业单位,经费来源主要靠规费收入,这造成一些基层执法单位执法不规范、管罚不分、以罚代管,以求通过一部分交通行政罚没款的返还来补助办案经费.与此同时,交通行政相对人办理交通行政事务要往返奔波于交通各部门之间,增加了不必要的负担.当务之急是认真理顺涉及公安交通管理部门和交通行政管理部门之间的职责交叉问题.目前,道路交通特别是高速公路交通管理部门与公安交通管理部门的矛盾最为突出,主要表现在：只要高速公路一修通,公安部门就组建一支队伍上路,且要交通部门为其购置装备,甚至建造宿舍楼等设施,不仅增加了交通管理过程中的摩擦,同时也加大了道路养护管理及收费还贷的成本,加重了企业负担.公安交通向高速公路交通安全管理岗位分流成为地方公安人员分流的主要途径之一.公安人员属国家公务员,其开支应由国家财政负担,而不应交由高速公路企业负担.此外,公安部门将高速公路当作摇钱树,以高速公路易引发安全事故且后果较为严重为由,积极介入高速公路管理.这既不符合行政法治的基本原则,也不符合国际惯例.

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其次,现行交通行政管理体制导致政出多门,职能重叠.

交通行政管理机构多头设置,分散于交通稽查征费局、公路管理、道路运输管理、港航管理、水上安全等部门的专业执法机构中,负责各自的行政管理和行政执法内容,造成政出多门、执法职能重叠、执法力量分散.在交通行政管理实践中,多头执法、重复执法、执法行为不规范、执法效率低的现象普遍存在.现行交通行政管理是按专业进行的,交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政,水上公安等执法队伍都有执法的职责,于是出现了交通部门多头执法状况.如公路超限超载行为,由于执法机构的执法目的不同,交通规费征稽部门、公路路政部门、道路运政部门、公安交通部门都可以实施检查和处罚,这不仅违反了行政处罚中“一事不再罚”的原则,而且造成公路“三乱”,导致“执法扰民”,损害了交通部门的形象.

再次,现行交通行政管理体制导致交通与公安交叉管理,造成不必要的人力财力浪费.

从历史发展来看,我国道路交通管理体制经历了三个阶段：一是“两家分管”阶段(1949-1984年).这一时期,我国道路交通管理由交通部门与公安部门在不同的区域实行“两家分管”：全国道路交通管理由交通部门负责,有18个大中城市的交通管理由公安部门管理.二是“三家分管”阶段(1984-1986年).全国各省、自治区人民政府驻地城市和一些对外开放旅游城市(共105个)的交通管理改由公安部门负责,其他地区的交通管理由交通部门负责,而农村的交通管理实行以农机部门为主的管理方式.三是“两家共管”阶段(1986年至今).1986年道路交通管理体制改革围绕道路交通安全这个重心,基本实现了道路交通安全的统一管理,基本做到了道路交通安全路面执法主体的统一.但是,这次改革并没有涉及道路规划、道路建设,特别是路政管理(路产路权保护)、运政管理(运输市场管理)、稽征管理(交通规费征收)等经济管理内容.这在一定意义上造成公安与交通两部门的职责交叉,交通管理分割,引发道路交通管理体制中公安与交通两部门的分歧与矛盾.由于把车辆、驾驶员、道路安全划分给公安部门管理,交通公安就变成了空壳,因为资源不能共享,于是造成损坏公路设施的车辆无法追查,不交规费的车辆无法追缴,庞大的运输市场得不到有效制约等严重后果.更为严重的是,公安部门和交通部门的职能交叉造成了人财物不应有的巨大浪费.

最后,铁道部这一“独立王国”的存在,使得中国大交通管理体制仍停留在构想阶段.

虽然市场经济体制已经初步确立,但中国铁路系统仍保留着半军事化、政企一体的计划经济特色,融资渠道单一,地方管理条块分割,负面新闻不断.铁道部统领下的中国铁路系统有两大特征：一是铁路的运营和管理体制是政府垄断、缺乏有效竞争的政企不分体制的典型.铁道部既是国务院的一个正式部委,同时又是一个企业.铁道部下属的地方铁路局,理论上是企业,但实际收入由铁道部统一清算分配,吃“大锅饭”.不仅如此,铁道部实行垂直管理,在较长时间内拥有自己的公安、检察院和法院系统,过去还拥有自己的医院和从小学到大学的学校系统.各地火车站也属于铁道部管理,而不是地方政府管理.整个铁道系统俨然是一个“独立王国”.中国铁路系统的第二个特点是,由于铁路系统营运和投资体制的封闭性,中国铁路发展大大滞后于经济的发展,铁路的运输能力始终处于十分紧张的状况.客运方面,每到节假日常常一票难求.货运方面,铁路装车满足率尚达不到一半,大量货物不能及时承运.铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足,深层次原因则是市场

关于行政管理体制方面论文范文文献化进程滞后,投融资渠道单一.同时,由于铁路管理系统的封闭性和铁路经营的垄断性,公众近年来对发生的铁路交通事故产生强烈质疑,2011年723动车相撞事件后的社会激烈反应,足以说明铁道部公信力的下降.

中国四大自然垄断性行业中,电信、电力和民航相继实现了政企分离和行业重组,唯有铁路这一行业的改革没有实质进展.铁道部未纳入大部制的改革范围,并不是铁道部的胜利,恰是因为铁道部连最初步的政企分开都未完成,即使并入大交通运输部门,业务功能和行政指挥体系也很难整合.如果铁道部“独立王国”的性质不改变,中国大交通体制的构建就只能是一个空想.