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摘 要：在当今世界能源格局中,石油无疑占据着核心地位,是支撑国民经济持续发展和国防现代化的重要能源.对石油储备主体的选择,亦是对石油储备模式的选择,对承担国家石油储备主体认知的不同,亦表征着对储备模式的一种价值取向与事实判断.对我国石油储备模式的选择是以政府储备为主导,还是以企业储备为主导,抑或是以政府储备与企业储备相结合为主导,在法律层面上主要表现为“政府型”石油储备模式、“政策型”石油储备模式以及“混合型”石油储备模式三种模式.本文认为,根据我国的现实国情,建立以政府为主导的“混合型”石油储备模式,有利于较快地建立起石油储备基地,完善相关的规章制度,进一步形成契合生态文明理念诉求的能源法制保障体系,维护我国的国家安全与根本利益.
关 键 词：石油储备模式,能源安全,能源法治,中国选择
中图分类号：TE82文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）12-0035-07
收稿日期：2014-09-25
作者简介：马波（1976―）,男,黑龙江人,广东石油化工学院法律系副教授,博士研究生,学科带头人,广东海洋大学广东省地方立法研究评估与咨询服务基地特邀研究员,研究方向为环境资源法学,许锐辉（1989-）,男,广东湛江人,广东石油化工学院在读法律硕士,研究方向为环境资源法学.
基金项目：本文系2013年度广东省学科建设专项课题“我国石油储备法立法问题研究”的阶段性成果,项目编号：2013WYXM0085,2014年度教育部人文社科青年基金项目“雾霾治理视角下的能源效率监管法律制度研究”的阶段性成果,项目编号：14YJC820041.
一、石油储备的内涵界定
自上世纪70年代第一次石油危机发生后,西方许多发达国家就已逐渐认识到能源安全的重要性.为应对石油危机,防范石油短缺所带来的经济、政治与社会风险,这些国家纷纷采取了建立石油储备基地,完善石油储备法律制度等措施.从一定意义而言,能源安全的核心是石油安全,而石油安全的核心则依赖战略石油储备制度的确立.美国著名石油史学家丹尼尔耶金曾指出：“自1973年的石油冲击之后,显然石油公司再已无力而且也不会自己处理今后的危机,而要由各国政府来承担这一职能.从那时起,工业国建立起一套能源保障体系,其核心是国际能源机构和战略储备.这些储备可以用来避免短缺和制止恐慌.”[1]国际能源机构（IEA）对石油储备的界定是：“指在国际能源组织的成员国家内,在扣除10%的实际不可动用石油量后,该国家内政府和社会所拥有的所有石油资源量总和,包括管线和中转站中的存量.”[2]事实上,我们可以根据储备主体与功能的不同将石油储备进一步细分为政府储备和商业储备.“所谓政府储备,专指由政府根据有关法律规定,通过财政资金给予支持建立、运营并完全由政府控制的、储存于各种储备设施中的石油储备,这部分储备政府拥有,纳入中央政府财政预算,作应急目的.所谓商业储备,又称为企业储备或者是民间储备,是指企业除了承担商业储备的义务外,还负有‘强制性’的法定储备义务,并将这些储备全部纳入国家石油储备的一种模式.它主要是为了保证企业的正常生产与经营,并对市场起到调节和平衡作用.”[3]可以说,无论是政府储备还是商业储备,皆服务于保障国家能源安全之根本目的.
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二、石油储备模式的类型梳理
事实上,完备的石油储备模式在国外已经运行多年,由于具体国情不同,各国在石油储备模式的选择上既存在一定的同质性,又存在一定的差异性.目前,具有代表性的是美国、日本、德国、法国等国建立起来的个性化石油储备模式.笔者认为,实质上,“石油储备主体的选择,也可以说是石油储备模式的选择.”[4]换句话说,国家石油储备到底是以政府储备
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（一）“政府型”石油储备模式
“所谓‘政府型’石油储备模式,是指除石油储备的目标、动用均由政府设定外,储备行为主体及储备资金来源基本上都是政府的行为.也就是说,以政府为主导的石油储备模式,其管理主体是政府相关职能部门,由国家负责石油储备的管理与运作.”[5]“政府型”石油储备模式以美国为较典型的代表.例如根据美国《能源政策与储备法》（1975）的规定：在联邦能源管理委员会（FERC）下设立战略石油储备办公室（SPRO）,由其负责战略石油储备工作.1977年,又根据《能源部组织法》（1977）的规定设立了能源部,将石油储备办公室划归能源部,专为能源部负责战略石油储备工作.具体做法为：所有战略石油储备都由政府承担,指定能源部下设的战略石油储备办公室及其在新奥尔良的项目管理办公室,具体负责战略石油储备的管理与营运.在资金来源上,石油储备由联邦政府负责,从建设出库、石油采购到日常运营管理等费用均由联邦政府支付.联邦财政设有专门的石油储备基金预算和账户,基金的数量由国会批准.2000年,美国政府用于石油储备的总投资额高达215亿美元.而在石油管理方面,其管理模式为由“能源部――储备办公室――储备基地”构成的三级管理模式.由能源部进行宏观管理,由石油储备办公室负责与石油公司签订合同,负责具体的工作运行.事实上,美国政府并不直接管理民营企业的石油储备,对民营企业的石油储备建设也没有直接的资金支持,但美国政府会给民营企业一定的税收优惠政策来支持其发展.
（二）“政策型”石油储备模式
“所谓‘政策型’石油储备模式,是指政府只颁布石油储备的相关立法及政策并成立专门的指导机构作相应的指导及监督工作,而具体的石油储备工作则由社会商业机构进行具体操作.这种模式在政府构建石油安全系统时,具有成本核算较低且易于控制的优点,但体系设计复杂,要求管理者具备较高的宏观管理水平.”[6]目前,世界上采用这一模式的国家主要是法国.法国《石油供应安全法》（1992）规定：“法国设立战略石油储备行业委员会（CPSSP）,专门负责制定储备政策以及战略石油储备的运作.另外还成立了安全储备管理有限公司（SACESS）,其根据战略石油储备行业委员会（CPSSP）的要求进行石油储备管理,并收取相应的管理费用.”石油经营者可以自主选择将法定石油储备义务量的54%或者80%交由战略石油储备行业委员会代为储备,战略石油储备行业委员会向其收取存储费用,经营者剩下的46%或者20%储备义务则可自行储备.“安全储备管理公司按照石油储备专业委员会的要求购入原油或成品油作储备,而石油战略储备行业委员会和安全储备管理有限公司则承担着一半左右的储备义务.”[7]法国建立石油储备库和购买储备的专项经费,由国家财政负担并具有绝对控制权.可以说,“政策型”石油储备模式在很大程度上减少了国家财政开支,对控制石油储备的成本以及进一步提升法国国家石油储备能力作出了重要贡献.（三）“混合型”石油储备模式
所谓“混合型”石油储备模式,是指由政府及社会共同构建石油储备体系的石油储备模式,即政府储备和民间储备并重,包括国家石油战略储备、企业法定石油储备、企业商业石油储备等几种类型,其主要特点在于国家、地方石油储备和民间石油储备相结合.目前,世界上采用这种模式的国家主要是日本和德国,但它们所侧重的储备主体却不尽相同.在日本,是政府储备与民间储备并重,以政府储备为主,而德国则体现出官民结合、以民为主的特点.
⒈日本：以政府储备为主的“混合型”石油储备模式.日本是一个能源匮乏的国家,这样的
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