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【摘 要】公共行政学创立百余年来,其价值追求在公平与效率之间来回转换,创立之初,传统公共行政遵循效率至上,20世纪70年代,新公共行政注重关注公平,20世纪80―90年代,新公共管理号召回归效率,20世纪90年代至今,新公共服务强调重现公平,这种从效率到公平,再到效率,再到公平的循环往复,可以称之为单摆模型.

【关 键 词】公共行政学；价值追求；单摆模型

公共行政学的价值追求是行政哲学上的一个重要理论问题,是公共行政实践的灵魂和核心,效率和公平这两大公共行政的基本目标自古以来就是人类社会面临的重大问题.由于追求效率的同时可能会影响公平的实现,追求公平又可能妨碍效率的提高,所以二者常被视为一组相互对立的目标.树立正确的公共行政价值观,引领公共行政的发展和行政人员的行为,对实现政府高效运作、社会公平稳定与和谐发展具有重要意义.

一、效率与公平的单摆模型

从1887年美国学者伍德罗威尔逊发表《行政学研究》至今,公共行政学已走过了125个年头,回顾公共行政学百余年来的发展历程,可以大致将其划分为四个阶段,从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政,再到20世纪80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论,公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平,再到效率,再到公平的循环往复现象,就像物理学中不断来回摆动的单摆一样,如图1所示,本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型.

图1中的圆球代表公共行政学,图形的左侧代表效率,右侧代表公平,中间虚线位置代表效率与公平的平衡点,当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置,此时圆球处于不稳定的状态,在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动.同样,当公平被过分强调而忽视了效率时,圆球处于图中右侧较高的位置,此时的圆球也处于不稳定状态,受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动,只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了,公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程.

二、公共行政学发展的四个阶段

关于公共行政学百年演变的阶段划分,不同的学者有不同的分法,大部分都是按时间划分成不同的阶段,学界最熟悉当属武汉大学丁煌教授划分的六阶段,也有部分学者按研究范式和研究途径来划分,如陈振明教授的三范式与巴瑞波兹曼教授的二途径,还有学者按思想与流派划分,如竺乾威教授的四学派,本文采用主流的时间阶段划分法将其大致划分为以下四个阶段,分别论述其各自的价值追求.

1.传统公共行政（19世纪末―20世纪70年代）：效率至上

行政管理学界公认1887年美国学者伍德罗威尔逊（后任美国第28届总统）在行政学季刊上发表《行政学研究》一文标志着公共行政学作为一门独立学科的创立,在文中威尔逊强调强调对一般的组织与管理问题的研究,关心组织的有效性和效率.此后,卢瑟古利克也认为效率是行政管理的价值尺度中的头等公理,效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石.马克思韦伯将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式,其不仅满足了传统公共行政追求效率的需要,也使得效率成为传统公共行政的主导价值.

这一时期的公共行政学主要受到弗雷德里克温斯洛泰勒科学管理理论的影响,其强调标准化的工作流程,对提高公共行政的效率起了很大作用.20世纪30年代以后公共行政学开始受到行为科学影响,认为公共行政应当把人看成社会人,通过发挥人的创造性来提高