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摘 要 对税式支出进行有效管理,首先要规范税收支出预算立法.建立健全税式支出的预算法律规制,不仅是《预算法》的显性要求,也是深化财政体制改革的题中之义.在我国,现行的税收法律制度难以形成一个规范的局面,其中涉及到税收优惠的规定更是杂乱无章,税收立法层次低,税收优惠偷工减料的行为时有发生.相关法律法规的缺位让这比巨大的隐形财政支出不被有效监控,导致部分
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关 键 词 税式支出 财政支出 预算法
作者简介：李蕻乔,吉林财经大学法学院.
中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-098-02
一、《预算法》草案中没有对税式支出作明确规定
将税制支出纳入预算规制是否能够起到应有的作用,这对我国建立健全预算法相关法律制度有着十分重要的影响.在我国税式支出报告的制定可以不经过人民代表大会的批准,但是人大对税式支出报告具有审议的权利,通过审议得出了政府支出和批准直接支出的具体依据,因此,人大对税式支出与预算的相关文件应该进行系统的审查.
《预算法》是我国建立预算法律体系的基础,对于我国预算法律体系的建立有着十分重要的意义和价值.但是根据近些年来的实践我们可以发现,全国人大以及各级各地的人大在进行预算审批的过程中更多注重的是形式.造成这种结果的原因是多样的,因此我们应该充分的重视这些问题,尽快找到相应的解决措施.
《预算法（草案）》中对公共预算收入进行了明确的规定,但是针对税式支出方面却没有进行明确的规定,因此税收递延或者税收减免的税式支出的相关规定在具体的实施过程中形同虚设,这是我国法律体系中缺失的一个关键环节.
二、征税、税收减免和预算缺乏规范的立法原则
私人财产是我国法律保护的对象,任何人不能对私人财产进行侵犯,这是我国宪法中明确的规定.税式支出涉及到了公众的财产权,因此在具体的实施过程中应该严格遵守《宪法》和《预算法》的相关规定.在具体的实施过程中税收部门或者政府部门不具有减免税的权利,只有可以代表选民的权利机构所批准或者制定的法律规定才具有该项权利.换言之,法律规定是进行纳税和减免税的唯一依据,其他部门没有权利干扰具体的纳税和减免税过程.在具体的工作之中,应该将每年的税收减免作为税收支出的一个项目,应该写进预算提交人大进行讨论和审议,人大批准之后才能生效.
三、预算法的三个基本点要求没有体现
公共财政预算对于国民收入、国民财富分配等很多具体的方面都有着十分重要的影响和价值,预算的安排还对公民公共财产的分配具有重大的意义,通过对公民财产权的维护及其正面效应对我国市场经济产生深刻的影响.因此,预算安排对于深化社会改革,促进社会全面发展有着十分重要的作用,其基本点主要有一下三项：
第一,以改善民生促进经济社会发展为基本目标.对任何执政党来说,民生问题的解决、公共设施的建设都是其财政支出的大方向.2014年两会召开,民生的改善又是推向风口浪尖的话题.国家的钱怎么花,花给谁越来越引起公民的关注.税式支出作为一个财政支出的大项目,其预算不被人大审议,不受法律约束与预算法的原则相违背.
第二,以促进财力分配优化为实现目标的基本方式.税式支出是财政支出的一种特殊方式,虽然没有像政府的转移支付,政府补贴等财政支出方式一样是真金白银的流出,但也是财政收入的减少,同时给整个财政结构造成一定影响.现在的财政预算法没有将税式支出囊括进去,不对其预算给予估算,就无法进行有效的、全面的政府财力分配,更无法达到财政支出结构的最优配置.
第三,以各方权利的保障、财产权的维护为基本规则.经济法是分配法,是关系公民各方权利分配的法律集合.经济法应该体现的是公平或者按比例的公平.只有这样,才能保证各利益群体的权利,保障他们的劳动积极性,实现良性的扩大再生产,收集再分配.
众所周知,《预算法》的立法精神就是“人本主义”,其根本目的是保障资源配置的合理性,保障公民的基本权利,从而实现改善民生的目标.因此,《预算法》中的相关规定一定涉及到公民的预算知情权、参与权和决策权,也包括社会福利权.参与决策权和预算的主体有着直接的关系,也和公民的预算权息息相关,公民在行使预算权的过程中必须通过人民代表大会进行,预算权是我国人民代表大会法定职权之一,另一方面,人民代表大会制度中也有具体的预算审查与监督制度,这是人民代表大会制度具体制度的体现.知情权对于预算公开与监督有着十分重要的作用.社会福利权是社会权概念下的具体权利,其主要内容包括小康社会的建设权与享受权,社会福利权的集团表现形式很多,主要是指政府通过预算执行而对义务教育、医疗卫生、养老、住房等社会保障事项履行支出责任、提供公共服务而带来的公民权益.
政府的预算安排与公民的收入有着直接的联系,这是毋庸置疑的,另外税式支出也在不同程度上影响着公民的经济收入,对社会财富的调整与资源的合理分配有着十分重要的作用.政府预算过程中涉及的权利保障实质上是维护社会公平,促进社会协调发展的具体体现.
实现宪政框架内的政府预算控制,可以有效的约束政府的核心权力――预算执行的收支权力.因此《预算法》对于现代社会中公共资源的配置和公共事务的管理都有着根本的约束与激励机制,与此同时对于公权力也有一定的制约作用,是促进社会民主,推进法治社会的有力保障.
四、税式支出的预算法律级次较低
税式支出是预算政策的一种,从某种意义上讲,政府进行运营的过程可以通过税式支出进行调整.通过税式支出这种制度可以反映并包含税收优惠的措施成本,详细的资料以及统筹国家财力的计划文件.
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全国人大财政经济委员会副主任委员郝如玉指出：“税收法律体系的整体效力级次不高,是目前我国税法体系中存在的主要问题.”现阶段,我国的税务法律体系主要有19个税种,其中只有3个税种另有程序法《税收征收管理法》）是经全国人大直接颁布的法案,其比例仅占整体法种的16%,其他的84%大部分是有国务院及其下属财政部以及国家税务总局等单位制定和颁布的相关条例与规定,主要包括的税种有：营业税、增值税和消费税等.另外,根据相关数据显示现行的税务法规30部左右,税务部门的相关规章50部左右,与税收优惠有关的规定可谓是凤毛麟角. 《中华人民共和国宪法》针对税收的制衡关系尚属空白.我国的《宪法》中对于税收中的开、征、停、减、免以及公平税负等细节没有明确的规定,只是简单的针对公民具有依法纳税的义务进行了规定.我们在建设预算法律体系的过程中,预算审核及批准由人大负责而预算制定和实施由政府负责的权利关系格局已理清,但是仍然存在一些问题：现阶段我国在进行税收的过程中主要是由行政部门进行主导,这就造成了税收过程中的随意性,无法保障税收工作的公平公正,也是对个人和企业财产保护的缺失；另一方面,政府在工作过程中需要制定相应的预算编制,这个过程中还没有将税式支出纳入具体的预算范围,破坏了政府预算的严肃性与完整性.
五、预算法修改的有限性
现阶段,我国关于税收的立法水平较低,仅有的几部税法法律法规也是税收章程和规范施行的.这无形中就限制了税收政策的实施,不利于税收政策的透明性、公开性建设,给预算管理机制造成了一系列不良的影响.另外,我国颁布的税收优惠政策在施行过程中,被人为的分布到了不同的条例和规章的内容中,有的税收制度还相互抵触,不利于税式支出的一体化、系统化的发展进程.由此,只有不断的提升税式支出的法律完善的程度,才能够最终实现税式支出的科学有效的管理.
综上所述,只有从法律效益上明确税收优惠政策的权威地位,切实提升税收立法的水平,才能够最终促进税式支出的法制化进程.同时,还需要统一的搜集和整理相关的税收优惠的政策,建立健全完善的税式支出法律体系.将各种税收法律法规借助于税收制度的结构有机的融合到一起,保证税式支出制度的具体实施措施.比如：可以通过范围、内容、形式以及税式支出的权利和义务等方面的内容来对税式支出进行规定,保证税式支出法规的法律性、公开性和一致性.最后,从法律层面赋予税式支出的地位和意义,实现税式支出预算管理纳入到《预算法》的规章制度中去,实现法律对于税式支出的预算控制.
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《预算法修正案（草案）》的具体公布时间为2012年7月6日,全国人大常委会公布草案的主要目的是征求广大人民群众的意见和建议,公布时间为一个月,在这一个月的时间里总共征集到35万条具体的意见和建议.根据这些意见和建议对《预算法修正案（草案）》进行了一些修改,但是这种修改不可能是一劳永逸的,实践告诉我们,针对这次的预算法修改过程不可能实现一步到位,其具体过程必须是循序渐进的,实现有限目标下的有限修改.
造成修改的有限性的原因与因素是多种多样的,本文主要选取其中的几个典型的原因进行论述：首先,对预算法进行修改是一个复杂的、系统的工程,在具体的修改过程中涉及到的因素和方面较多,主要涉及的因素有政治、经济以及社会等方面,另外还关系到国家与个人或者企业之间的利益分配问题,修改工作牵涉的内容相对较多,范围也比较广.现阶段由于我国经济体制改革仍然在进行之中,中央和地方之间的管理和财权方面的分工仍然存在一定的问题,很多其他方面的经济因素也对预算法的“大改”起到一定的制约作用,总之,现阶段在我国对预算法进行系统改进的条件仍然不成熟.其次,我国要想建立健全预算方面的法律监督体系不能仅仅依靠修改《预算法》这一项措施,应该综合考虑政治、经济、社会等多方面的因素.
现阶段,由于我国税务法律体系的不健全,造成很多方面的不足.我国的法律并没有要求我国的财政部门提交税式支出报告,但是每年都会公布三个税收年度税式支出账户；在实际的工作中税式支出报告没有成为预算方案的一个组成部分,但是对于最终年度预算案的出台提供着参考性数据.
综上所述,本次在对《预算法》的修改过程中,应该摒弃“大改”的理念,要树立“中改”的理念,对《预算法》中一些内容和规定进行适度的修订.对于一些争议较大、结论上不明确的敏感问题尽量回避,等到下一轮修改的时候再进行系统的修改.在本次修改过程中重点解决的三大问题上的方向引领（体现适当前瞻）与基本的可规范内容（即可表述为法条的规范内容）并促进预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性.
参考文献：
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