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摘 要 行政裁量作为立法授权行政机关进行个案斟酌的权力,已经得到普遍认可.但个案斟酌的范围究竟应局限于作为以及如何作为的法律效果,还是可以扩展至包含不确定法律概念的构成要件,在学术界始终存在争议.科学界定行政裁量权和不确定法律概念的关系,分析两者纷争不断的原因,关注我国行政法治发展现状,才能厘清司法权和行政权的界限,促进依法行政.
关 键 词 行政裁量 统一裁量论 法律概念
作者简介：陈晓玉,郑州大学法学院.
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)02-017-02
在建设法治政府的过程中,行政机关不仅担任执行机关的职责,同时也是法律适用机关.在法律适用的过程中,正确区分行政裁量和不确定法律概念直接影响到作为行政法“重镇”的行政裁量概念的建构与导控.为此,学界关于行政裁量与不确定法律概念的分合之争从未停止,如何科学界定两者关系,值得认真研究和探讨.
一、行政裁量权和不确定法律概念的涵义
行政裁量学说由德国学者梅耶(F.F.Mayer)在其1862年出版的《行政法之原则》一书中最早表述.在这本书中,梅耶以行政裁量和法律的关系为划分依据,将行政裁量分为纯行政裁量与法律适用裁量两种类型.纯行政裁量权的行使属于“纯行政事件”的范畴,人民对其不得抗告,而法律适用裁量属于羁束行政的范畴,行政机关对于具体案件可以有较大的斟酌权限,在这个范围内,行政裁量属于一种弹性法条的适用.这种分类方式对于当时的学术研究具有重要意义,但是由于实务经验限制,梅耶并没有从本质上阐述这种分类的必要性和科学依据,对后世学者的研究也造成了一定的不利影响.而且,由于客观原因,当时并没有建立行政诉讼制度,而是用上级行政机关的审查代替.但是,梅耶提出的具体审查标准也为后世提供了研究途径.P奥国学者特茨纳(FTezner)最先提出了不确定法律概念学说,他将将“公益”、“合目的性”、“必要性”、“公共安宁与秩序”等不确定概念从行政裁量中分立出来,称为不确定法律概念.这些法律概念可以由法院进行审查.特茨纳提出的不确定法律概念学说对后来法学界,特别是德国法学界的法学研究具有深远影响,并为德国行政法院所采纳.行政裁量,简单说来就是行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式.Q关于不确定法律概念的涵义界定,学界比较权威的观点是台湾学者翁岳生提出的：不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念,其包含一个确定的概念核心以及一个多多少少广泛不清的概念外围.R
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二、行政裁量权和不确定法律概念的关系
(一)理论界的分类
对于行政裁量和不确定法律概念是否应予以区别,理论界有三种学说:
1．质的区别说
此为德国通说,该学说认为行政裁量与不确定法律概念存在本质的不同.行政裁量是主观的意识行为,是“决定”与“选择”的问题,需要与要决定的事物相联系,后者是“解释”与“适用”的问题,是客观的认识行为,不需与所决定的事物相联系；前者作用的客体是法律效果,后者作用的客体是法律要件；前者是对数个法律效果的选择,每一个选择皆正确且合法,后者是对数个法律效果的解释和适用虽然有多种可能选择,但是原则上只有一种选择正确且合法；前者存在“裁量空间”,后者存在“判断余地”；前者原则上不受法院审查,只有存在裁量瑕疵时才受法院的审查,后者原则上受法院的全面审查,只有在极为例外的情况下才受法院的有限审查.
2．量的区别说
此种学说认为,两者都属于立法机关授权行政机关在适用法律时,有一定的判断余地.同时,在依法行政原则的指导下,行政机关所作出的判断都不可以任意为之,否则将会收到法院的严格审查.因此,持该学说的学者认为,行政裁量与不确定法律概念并无本质上的区别,仅仅是受法律制约的程度和受司法审查的强度有所不同而已,两者仅存在量的不同而没有质的差异.
3．无区别说
持这种观点的学者认为,对法律概念的划分不应该以构成要件为区分标准,那些认为裁量和不确定法律概念分别存在于构成要件和法律效果的区分方法,根本不符合逻辑.立法机关授权行政机关做出不确定法律概念和裁量的决定,都是基于立法机关自身的意志,行政机关不管是做出不确定法律概念还是裁量都必须符合法律的规定,基于此,没有区别两者的必要.
(二)“质的区别说”还是“统一裁量论”之争
有些学者认为,行政裁量权和不确定法律概念有着质的区别,概括起来,两者主要有以下几点不同:S第一,两者的对象不同.自由裁量是法律提供了多种可以选择的处罚,行政机关结合实际做出一种合适的处罚.而不确定法律概念主要存在于法律行为的构成要件中,而且只有事实要件才可能存在不确定法律概念的问题.第二,两者行为的内容不同.对于自由裁量,只要行政机关结合实际做出的裁量行为内容符合法律的规定,就视为合法的裁量.而不确定法律概念虽然可能由于社会价值取向或者实践经验的不同而存在多种情况,但是正确的结果只有一个.第三,两者行为的方式不同.自由裁量主要是在法律确定的范围内,对于出现的法律后果的类别、程度等进行筛选,做出合理的裁量.而不确定法律概念实则是一种主观的判断,是司法机关和行政机关基于实际情况做出的主观选择.第四,两者的行为后果不同.行政裁量是行政机关酌情处置的权力.针对行政自由裁量权的审查,目前世界大多数国家的都倾向于合法性审查,一般不对行政机关据以做出的行政行为进行司法审查.相反,由于不确定法律概念的适用是一种主观判断的过程,而且只存在一种正确情况,所以,法院可以对其进行审查.
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也有学者认为,行政裁量权和不确定法律概念应该统一于行政裁量范畴中.我国行政法学界关于行政裁量的界定,从一开始就包括了不确定法律概念下的裁量,之所以现在国内“质的区别说”观点泛滥主要是受德国行政裁量学说和“判断余地”理论的影响.虽然在法律适用阶段,不确定法律概念与行政裁量可以视为一个行政行为的两个阶段,但是在具体案件中,行政机关对两者往往不加以区分,将两者包含于一个逻辑推论中,所以,虽然有些学者能在学理上区分二者不同,但在实务中,一般并不对两者进行区分.只有存在多种可供选择的法律效果或者面临重大复杂的案件时,才有区分两者的必要.
(三)争议存在的原因和解决方法
1．原因分析
“不确定法律概念”与“行政裁量”关系之所以争议不断,主要是由于“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错.这种交错主要表现为以下几个方面：
第一,裁量缩减.一般将此种情形称为“裁量收缩”或“裁量收缩到零”.行政自由裁量权的存在原本可以让行政机关在做出行政行为时有不同的处理方式可供选择,但是在一些具体的案件中,行政机关往往无法切实行使这一特权,这种选择很有可能被缩减为一种处理方式,即只存在一种没有瑕疵的裁量.第二,不确定法律概念和裁量的混合.在法律规范中,一些条文可能使用了不确定法律概念,特别是在事实要件中,但这种不确定的法律概念不论是范围还是内容都属于裁量的范畴.第三,两者的可替换性.不确定法律概念和行政裁量在某些情况下可以替换,如一个立法目的既可以通过适用不确定法律概念,设定事实要件来实现,也可以通过过行政裁量授权,即设定法律后果来实现.第四,两者存在对流趋势.这主要是因为判断余地理论与自由裁量在空间和结构上的一致性.判断余地往往将具有不同含义的事实要件界定为不确定法律概念,从而授予行政机关判断余地,同时,由于判断余地和裁量的广泛一致性,这种对不确定法律概念的理解往往回到了裁量理论.
2．解决方法
针对“不确定法律概念”与“行政裁量”的交错,实践中有以下三种解决办法：
一是,分别处理.行政法中的结合型规定虽多,但这样的规定并没有特殊之处,可以依“不确定法律概念”与“行政裁量”各自法理分别适用.二是,裁量消失.“法律构成要件中的不确定法律概念如内涵极为宽泛,包含所有作成决定时应该考量的事项,即已考量所有于行使裁量权时应考虑的要点.在这样的法律条文规范下,如果行政机关认定案件事实可以涵摄与法律之构成要件,那么就必须作出法律所授权的决定,任意规定实质上变为强制规定.”T三是,裁量吸收不确定法律概念.这种观点曾被德国两联邦行政法院所确定,即如果法律构成要件中的不确定法律概念包含的意思可被认定是裁量的范畴,那就适用裁量,而不用不确定法律概念,此时不确定法律概念即被裁量所吸收.
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三、我国行政裁量权的范围界定
笔者赞成对不确定法律概念与行政裁量进行区分,原因如下：首先,对两者进行区分,有利于厘清行政权和司法权的边界.行政法学者普遍认为,对于行政裁量行为,法院以不审查为原则,以有限审查为例外；而对不确定法律概念的解释与适用,则以审查为原则,以存在“判断余地”为例外.明确二者的区别,承认不确定法律概念和行政裁量差异的存在,能够使我们更加明确司法权对行政行为进行审查的范围和强度,在对行政权进行合法审查的同时,承认判断余地的存在,从而使行政权的运行更加科学合理,使司法权和行政权达到相互制约与平衡.其次,对两者进行区分,有利于人民权利的保障.显然,明确区分不确定法律概念与行政裁量,将显著扩大司法审查的范围,使更多的行政行为可以接受司法的制约和监督,从而促进行政机关依法行政,更好的保障行政相对人的合法权益.再次,对二者
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行政自由裁量权是现代行政法的一个核心内容.现代行政法正是在行政自由裁量权不断扩大与对行政自由裁量权的控制不断加强这样的一个过程中得到发展的.行政裁量权作为行政法的基本的概念,也是最难以把握的问题.不确定法律概念是一个与裁量权密切相关的概念,两者共同构成了行政机关对法律规范适用的全过程,行政机关在根据两者作出决定的时候都体现出一种个案的选择.虽然对于不确定法律概念的研究在大陆法学界尚处于起步阶段,很多问题尚未研究透彻,但关于两者关系纷争的出现,也体现了学界对这一问题的重视,毕竟两者在我国都属于“舶来品”,如何合理移植,将是我国行政法学界面临的重要课题.
注释：
P周佑勇,邓小兵．行政裁量概念的比较观察．环球法律评论．2006（4）．第431-432页．
Q[德]哈特穆特毛雷尔著．高家伟译．行政法学总论．法律出版社．2000年版．第124页．
R翁岳生．行政法．中国法制出版社．2002年版．第225页．
S解少君．不确定法律概念初论．中国知识资源总库―中国优秀硕士学位论文全文数据库．2005年5月．第7-9页．
T陈敏．行政法总论．自印．2004年版．第210页．
U[美]E博登海默著．邓正来译．法理学――法律哲学与法律方法．中国政法大学出版社．2004年版．第504页．
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