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摘 要：我国是一个海洋大国,但却并非是一个海洋强国,我国面临的海洋形势并不容乐观.近代的一些丧权辱国条约造成的“海上败局”和一直以来缺乏统一明晰的国家海洋战略,致使我们海洋的权益维护以及海洋开发出现了不少问题和困难[1]1.比如国家统一大业尚未实现、岛屿争端久拖不决、海洋划界问题陷入困境、海洋资源遭受掠夺性开发、海上军事安全面临严峻挑战、海洋生态环境破坏严重等.我国海上如此众多的挑战和威胁对我们的海洋战略和海洋安全提出了新的挑战.面临如此严峻的海上安全形势,党的十八大提出了建设“海洋强国”的战略目标.要实现海洋强国,必须要建立具有中国特色的海岸警卫法律制度,这也是本文的初衷和根本目标所在.
关 键 词 ：海洋；海洋安全；海岸警卫
中图分类号：D912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0146-02
一、制定详尽的海洋战略
改革开放以来,海洋已经为我国的社会主义现代化建设做出了重要贡献,而且随着我国海洋事业的不断发展,对海洋的战略地位和价值的认识不断深入,现如今我国已经将“建设海洋强国”列入国家战略,虽然我国对海洋战略的研究工作一直处于进行之中,但是却尚未形成系统、完善、成熟的海洋总体战略[2]45.我国只有强化海洋意识,制定海洋发展战略,才能更好地应对国际海洋竞争的新形势,全方位、多角度维护我国的海洋权益.
(一)提升海洋意识
由于历史和现实的原因,现如今,我国全民族的海洋意识淡薄是一个不争的事实.海洋意识的强弱,直接影响着一个国
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强化全民族的海洋意识,教育是关键.首先,我们必须向其他沿海国家学习,加强海洋知识的教育.在教育内容上,不仅要做好海洋历史以及海洋法知识的教育,也要教育人们充分认识海洋的价值和地位.在教育的方式上,要在学校教育中增加海洋知识课程,将海洋知识纳入到大、中、小学的必读课本,突出海洋对于国家安全发展的重要战略意义,同时利用电视、网络等媒介,加大海洋知识的宣传教育力度,让民众能充分认识海洋、了解海洋,走向海洋.
(二)制定海洋战略
海洋战略是国家战略的重要组成部分,服务于国家战略和经济发展的大局.我国奉行和平发展的道路,“中国的和平发展道路是人类追求文明进步的一条全新道路,是中国现代化建设的必由之路,是中国政府和中国人民的正中选择和庄严承诺.”[3]作为国家战略的重要组成部分,应该服从并服务于和平发展的大战略,我国提出建立海洋强国的战略,根本目的是自立自强,壮大自身力量,抵御外来侵略,维护国家的海洋权益不受侵犯.
作为一个海洋大国,海洋与我国的兴衰休戚相关,面对如此严峻的海上安全形势,我们必须制定详尽、完备的海洋战略,作为海洋事业发展以及海洋权益维护的原则和政策.我国的海洋战略是以经济发展为基础的,制定海洋战略必须优先考虑发展海上经济力量,其次是发展与经济水平相适应的海上力量.
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二、建立完善的海洋法律体系
在当代海洋地位、作用日益提高的形势下,各沿海国家加紧出台各项海洋法律法规,建立和完善海洋法律体系,为开发和利用海洋活动提供法律支持,更能在国家间海洋冲突出现时在法理上处于优势地位.我国目前海洋法律体系不健全、不完善,这使我国在海洋权益的维护中处于不利地位,这正是下一步我国海洋事务工作的重中之重.
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(一)制定“海洋基本法”
21世纪是海洋世纪,许多沿海国家都制定了本国的海洋基本法律,提升海洋在国家事务中的地位.然而,由于我国国家海洋战略的缺失以及各种错综复杂的原因,我国至今仍然没有制定一部统一的“海洋基本法”,这使得我国海洋事业的发展处于落后地位.
2011年第十一届全国人大四次会议期间,有4份代表议案要求尽快制定海洋基本法,11月全国人大外事委员会第35次全体会议上,外事委建议条件成熟时启动海洋基本法的立法工作[4].因此,我国必须尽快制定“海洋基本法”,这不仅是我国海洋事业发展的需要,也是应对我国复杂的海上安全形势的现实需要,更能为日后解决海洋争端提供充足的法理依据.
(二)与时俱进,实现动态立法
海洋法律体系的建立和完善是一个长期的过程,随着海上形势的发展变化,海洋法律同样需要随着形势的变化而与时俱进.我国现行的海洋立法不仅进程缓慢,立法中存在很多空白和漏洞,同时,对海洋法律不能做到随着海洋形势的发展而调整、补充、修改和更新.我国的海洋立法不仅要制定新的法律,也要对旧的法律法规进行更新.
我国的海洋立法要真正做到与时俱进,必须要做到以下几方面：首先是“立”法.所谓“立”法,就是针对我国的海洋国情以及目前急需与国际公约接轨的地方,以及欠缺与现行法律相配套的实施细则,制定法律法规,填补法律的漏洞和空白.同时,要注意立法的紧迫性.法律本身就是相对滞后于现实的,如果在立法过程中拖沓,将不利于我国海洋权益的维护以及海洋事业的发展.同时要注意制定处置海上突发事件、应对侵犯我海洋权益行为的专项法规,为维权管控提供强有力的法理支撑.其次是“改”法.所谓“改”法,不仅是对不适应我国海洋现实的法律法规进行修改,也包含废除不适应海洋形势的法律法规,改变我国海洋法律不适应现状、缺乏可操作性等问题,增强海洋法律法规的可适用性,使我国的海洋法律真正能做到为海洋事业的发展以及我国海洋权益的维护服务.
三、加强海上执法力量建设
随着世界各国在海洋上的利益争夺越来越激烈,海上执法力量在保卫国家海上安全和海洋权益方面发挥着越来越重要的作用,世界各沿海国家都致力于建立统一的海上综合管理部门和强大的海上执法队伍,以便能在激烈的海洋权益竞争中立于优势地位,由此可见,强大的海上执法力量是一个国家维护本国海洋权益的基础.我国要想在海洋权益的维护中再进一步发展,必须要加强海上执法力量建设. （一）整合海上执法力量,建立综合性海上执法队伍
经过2013年国务院职能机构改革,针对我国现行海上执法力量分散、重复建设、执法效能不高、维权能力不足的问题,重新整合我国的海上执法力量,将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理.主要职责是,拟订海洋发展规划,实施海上维权执法,监督管理海域使用、海洋环境保护等.国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导[5].
在加强海上执法的大背景下,世界各沿海国家都加强了海上执法机构的能力建设[6].例如美国早已建立了世界上最强大的海上执法队伍,即海岸警卫队,日本也建立了完善的海洋管理机构和执法队伍,由海上保安厅负责海上执法,韩国有海洋警察厅,甚至越南都颁布了海警法,组建了海警部队.这些国家的做法都为我国建立独具特色的综合性的海上执法队伍提供了宝贵的借鉴经验.
我国应该进一步整合各种执法力量,统一执法权,建立一支综合性的海上执法队伍,我们暂且称其“海岸警卫队”.我国的海岸警卫队是海洋执法力量的主体,应该是一支准军事化的执法队伍.其编制和内部管理应采取军队的模式,平时主要归政府领导,同时也要接受中央军委和海军的指导和指挥,在战时,海岸警卫队应编入海军序列,成为海上作战力量,完全接受中央军委和海军的领导.其职能主要有维权、执法和服务功能,具体职能任务有维护国家海洋权益、维护海洋治安秩序、维护海洋开发秩序、保护海洋资源和环境安全、维护海洋交通安全、海洋救助、开展国际合作、承担国家近岸海域防卫以及战时作战任务等,其职能应覆盖我国现有的海上执法力量的大部分业务职责,而不是根据行业分属于各个执法力量,整合海上执法力量,使得执法力量集中化,防止执法力量分散、执法效益低下的情况出现.
(二)加强海军执法权的灵活运用
为争夺海上利益,世界各国海上力量在海上较量角逐,而海军正是在海洋权益的争夺中不可忽视的力量,必要时,海军是可以行使海上执法权的,而且在海洋法上,并没有规定海军不能执法,而且美国及其他许多国家的实践也已经证明,海军在海上执法活动中具有得天独厚的优势.
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首先,我们应该加强立法,明确海军在海上维权行动中的执法主体地位,改变海军“有能力缺权力”的现状[7].同时,应加强海洋区域的军事利用、海洋军事行动等方面的海洋立法,通过专门国内立法,禁止或限制外国在我国专属经济区的军事活动.当然,海军不能成立专门的执法部门,对于敏感海域和争议岛礁的执法,还应由相应的国家社会管理部门的执法力量来履行这一职责,防止海军出面而引发敏感的政治外交事件,因此,海军实施执法权是有限制的.另外,要加强海军执法能力建设,加强海洋法律法规的宣传和教育,使得在维护国家海洋权益的过程中能够正确、合理地运用法律武器来指导执法活动.
参考文献：
[1]孔宏国.海权、竞争产权与屯海政策[M].北京：社会科学文献出版社,2011.
[2]国家海洋局海洋发展战略所课题组.中国海洋发展报告（2010）[M].北京：海洋出版社,2010.
[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的和平发展道路[EB/OL],http：//china../chinese/zhuanti/book/1069230..
[4]邢广梅,试论制定我国《海洋基本法》的必要性和紧迫性[J].西安政治学院学报,2012,（25）.
[5]国务院将重新组建国家海洋局[EB/OL].新华网,http：//news.xinhua./2013lh/2013-03/10/c_114965295..
[6]朱凤岚：亚太国家的海洋政策及其影响[J].当代亚太,2006,（5）.
[7]吴伟.从法律角度思考海军的海上执法问题[C]//胡光正.新中国60年军事法制建设理论与实践.北京：军事科学出版社,2009：352.
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