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摘 要 社会管理与法治具有共同的价值理念,两者也可以相互促进.社会管理法治落后于社会管理发展的需要,主要表现在立法、执法、司法、公众参与制度、法治文化等方面的滞后.必须通过饱和社会管理的法律规范总量、完善社会管理执法机制、有效发挥司法功能、健全社会管理公众参与、增强法律信仰等路径来推动我国社会管理法治化.
关 键 词 社会管理法治化法律至上
作者简介：陈珺珺,上海政法学院法律系讲师,研究方向：宪法与行政法.
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)05-157-03
当前我国正处于社会转型加速期,这个时期既是社会高速发展的重要战略机遇期,也是社会社会矛盾、纠纷的凸显期、多发期.当前社会整体向前发展的同时,也面临着严峻的挑战：如利益分配不公平,表现为贫富差距过大、城乡差距过大、区域之间收入差距过大、行业收入差距过大；涉及民生的紧迫问题,包括社会保障、就业、失业、失地、教育不公平等；滥用公权力、公权力行使不当引发的问题,特别是贪污腐败、权力寻租等让群众深恶痛绝；网络虚拟社会提出的挑战等.社会矛盾的主要特点表现为利益冲突复杂化、交织化、多样化,群体性社会矛盾呈现激化的倾向,内部矛盾受到国际因素影响,矛盾的化解难度增加,传播信息化,易引起连锁反应等.为此,加强和创新社会管理是实现社会和谐、维护社会稳定、保障社会良性运行的关键,而法治是我国的治国方略,是推进社会管理创新的治本之策.
一、社会管理与法治关系解读
(一)社会管理与法治具有共同的价值理念
社会管理是指政府和社会组织为了实现公民的社会权利和社会和谐有序的发展,对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等进行组织、协调、服务、监管的活动.社会管理的价值追求在于秩序、人权、公平正义、民主参与,而这也正是法治追求的价值理念.其一,秩序.秩序主要是指社会中存在着某种程度的连续性、一致性、确定性.人们生活在社会中对秩序都有一种自然的需求,都倾向于避开混乱、无序的状态.在人类社会进程中,总体上还是有序压倒了无序,否则社会无法向前发展.胡锦涛总书记强调我们加强和创新社会管理,根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境.而法治简而言之就是法律的统治.法律规则具有相对稳定性和反复适用性,不能朝令夕改,为人们生活提供了一定程度的可预见性,使得社会生活呈现出连续性、确定性.其二,人权保障与公平正义.胡锦涛总书记强调,社会管理,说到底是对人的管理和服务,
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(二)社会管理与法治的互动
正是社会管理与法治具有共同的价值追求,社会管理法治化才具有现实可行性.社会管理法治化是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求.社会管理要综合运用政策、行政、经济、法律、道德、习惯等多种手段,法治为社会管理提供制度基础、制度保障.法治相对于其他手段,具有优越性,主要表现在法治使社会管理创新具有合法性、权威性、操作性、反复适用性.社会管理法治化要求社会管理在法治框架内运行,要建立起法治为主导的治理模式.面临着社会中出现的新问题,社会管理需要创新.由于法律具有滞后性,在社会管理创新的过程中可能会出现新的措施、方法等与现行法律制度存在冲突.即使如此,社会管理也不应突破法律的界限,以违法为代价去进行创新、试点,这将严重的损害法律的至上性、权威性,破坏法治秩序.当法律与社会现实产生冲突时,应当先用法律解释手段来解决法律的适应性问题；如果穷尽法律解释的方法也无法解决冲突,就应当根据社会的发展对相关法律进行修改.另一方面,社会管理创新过程中,会促进社会管理理念、模式、格局、方式等方面的转变,进而推动社会管理相关领域的法律规范的立、改、废,促进法律体系的完善和发展；并将实现社会更加有序的发展,为法治建设创造更好的外部环境.
二、我国社会管理法治化滞后之表现
社会管理法治化滞后是指社会管理法治落后于社会管理发展的需要.社会管理创新给法治带来了巨大的挑战.社会管理法治化滞后主要表现在立法、执法、司法、公众参与、法治文化等方面的滞后.
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(一)社会管理立法滞后
社会管理法律体系主要由六个方面的法律制度构成：民生民权服务保障法制、社会纠纷多元解决法制、安全稳定维护应对法制、公民社会培育发展法制、社会管理队伍建设法制、社会管理组织法制.从总体上来看,我国已经制定了大量的涉及社会管理的法律规范,基本形成了社会管理的法律体系,但具体到支系统我们就会发现社会管理法律体系还没有完全形成,既体现在社会管理中存在法律空白,也体现在已有的某些法律规范落后于社会发展.例如,属于民生民权服务保障法制中的社会保障制度在立法层面上,没有一部由全国人大及人大常委会制定的社会保障基本法,已有的规范层次较低,主要是行政法规和行政规章.属于公民社会培育发展法制中的社会团体立法,也缺乏统一的基本法律层面的社团管理法,使得社会组织的权利、义务、功能等得不到明确的规定和保障；而已有的某些规范又落后于社会发展,对社会组织控制得过于严格,影响了社会组织的发展,妨碍了公民社会的培育.在上列支系统都比较残缺的情况下,还不能说我国社会管理已经形成了一整套法律体系.社会管理法律体系的未形成对于社会管理法治化来讲是有非常大的制约作用的.在没有相对数量的法律的情况下,社会管理就缺乏制度基础.这是我国社会管理法治化滞后的首要表现.
(二)社会管理执法滞后
社会管理法律规范要变为社会现实,必须依靠国家机关严格执法,追究违法者的法律责任.但在法律落实的过程中,我们的社会管理执法存在着滞后,主要表现在以下方面：其一,执法理念滞后.现实中权大于法、以权谋私、人治的现象依然存在.执法人员以“权力”、“官”为本位,这与执法为民、保护人权、依法行政、有限政府的理念不符.即使执法人员的依法执法理念逐步树立起来,社会管理创新对传统的依法执法理念也提出了新的挑战.传统的依法执法理念遵循法律保留原则,权力由法律授予,法无明文规定不可为.在社会管理模式的转型中服务式执法将代替纯粹管制式执法,传统的依法执法理念有可能会使得执法机关以法律没有授权为由互相推诿责任,公民的权益也就无法得到实现.其二,社会管理主体单一.传统的社会管理突出的是政府的管控职能；而在现代社会管理中,政府只是社会管理的核心主体,非政府的公共组织和公众都将参与到社会管理中,形成社会网格化管理.管理过程的基础不是简单的控制,而是协调.其三,执法中程序规则缺乏.程序是由执法的步骤、方式、时限、顺序等因素组成的,可以约束执法机关恣意行使权力,保障公民的权利不受侵犯.目前行政机关承担着主要的执法行为,但我国还没有制定出一部统一的行政程序法.在众多的行政行为中,只有少数行政行为如行政处罚、行政许可、行政强制等有明确的程序规则.行政机关在执法中更注重实体权力,忽视程序规则,执法过程中随意性较大.
（三）社会管理中司法功能未能有效发挥
司法作为维护公民权益机制的重要方式,起着维护社会秩序、化解社会矛盾、监督行政权力运行、促进社会公正的功能,是社会公平正义的最后保障.我国宪法规定人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉；人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉.但在现实中由于种种原因司法还未能真正独立,司法腐败还比较严重,司法的公正性受到了质疑,司法功能未能有效发挥.特别体现在矛盾纠纷化解中司法机关的生效判决未能得到足够的尊重,未能有效起到定纷止争的作用.
(四)社会管理公众参与制度滞后
目前在我国公众利益呈现出多元化、分散化的特点,立法、执法的过程更为复杂,公众参与社会管理中的立法、执法过程,使得自己的利益诉求有了正当的表达渠道,促进了政府与社会的沟通,减少社会冲突和社会对抗发生的可能,增强了立法、执法的合法、合理性和可接受性,加强了权利对权力的监督,使得公众的知情权、参政权、表达权、监督权得以实现.社会管理中忽视公众参与,就无法建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局,也无法建设法治国家.公众参与不能仅停留在观念、口号层面,应该设计出让公众能够对法律制定、法律实施和法律实现产生实质影响的制度.发达法治国家中的听证制度、信息公开制度、相关程序制度等都是公众介入社会管理的具体路径和制度形态.纵观我国社会公众参与制度的运作情况,该制度尚处于初级阶段,公众参与社会管理渠道较少,参与方式单一,信息不对称,公众参与流于形式,相关法律制度、机制还不健全.总之,社会管理中的公众参与制度从广度、深度、实效性等方面都有待进一步完善.
(五)社会管理法律信仰缺乏
法律信仰是指人们对法律表示尊重和服从的内心驱动力,它是属于主观范畴的东西,是人们内心对法律的情感、意识.伯尔曼曾说过：“法律必须被信仰,否则形同虚设.”法律信仰是人们在认识到法律精神和领会法律精神的情况下自觉地而非强迫性地尊重、遵从法律.“一个道德高尚的人遵循正义的法律时,他是自愿地这样做的.他自由地选择与法律规定相一致的行为,因为,法律要求他做的事情是他愿意去做的事情,这是基于他自己的认识——他认为正义法律所要求的行为是正当的行为.他是因为该法律的正义性而响应该法律对他具有的权威性,并不是因为该法律的强制力量和惩罚的威胁而被迫地去遵循法律.”而我国传统文化中占主流的思想是儒家的思想,重礼轻法,德主刑辅,“治人”高于“治法”,强调的是法律之外的东西而不是法律本身.这种心理积淀决定了我国传统文化中法律信仰严重不足,对今天的法治仍然具有消极的影响.例如,在化解社会矛盾的机制上,公众信权不信法、信访不信法、信闹不信法的现象还比较突出,还没有形成法治轨道内解决问题的共识.
三、实现我国社会管理法治化的路径
(一)饱和社会管理的法律规范总量
要实现社会管理法治化,必须首先饱和社会管理法律规范的总量,尽可能将需要制定的法律规范制定出来,对落后于时展的法律规范进行修改、废止,使得社会管理有法可依.法律规范的立、改、废不是一劳永逸的,是以法律规范与社会管理事态的对应为立足点的,使不同时期的法律规范都能够和不同时期需要调整的社会关系一致起来.我们应该进行立法规划,根据事态的轻重缓急和问题的主次,将短期、中期和长期的立法结合起来考虑.例如,在社会保障领域,应该制定统一的社会保障法,在统一的框架内制定社会保障各支系统规范,建立起覆盖全社会、完备的、同经济水平相适应的社会保障法律体系.为了建立社会管理新格局,急需制定公民结社法或者社团管理法,放宽非政府组织的资格准入,明确非政府组织的地位、职能、权利义务,厘清非政府组织与政府之间的法律关系,使社会多元管理主体各司其职,各尽其能.要加快网络信息管理立法,转变对虚拟社会的管理方式,从信息封堵、控制为主转向信息疏导、服务为主,提升信息应急的能力.关于流动人口的管理,急需在宪法中恢复公民的迁徙自由权,完善与流动人口相关的配套法律规范.涉及解决矛盾纠纷领域,有必要修改相关法律规范,整合各种解决机制,建立起多元化的纠纷解决机制.针对特殊人群管理和特殊领域社会管理,应健全应急管理体系,增强政府运用法治手段有效应对突发事件和风险的能力.
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(二)完善社会管理执法机制
社会管理执法者首先要转变社会管理执法理念,牢固树立“以人为本、为民用权、为民谋利、为民系情、执法为民”的执法理念.其二,要转变社会管理方式.政府要实现从全能政府、无限政府向有限政府的转变,形成“小政府,大社会”的格局；实现从管制型政府向服务型政府的转变,实现从权责分离向权责统一的转变.政府要认识到管理的能力不在于命令、强制的权力或者政府权威的使用.政府可以采用新理念、工具、技术,增强顶层设计、协调、合作、整合、掌舵、监督的能力.政府应该以包容的心态接纳公众、社会组织参与社会管理,促进我国公民社会的发育成熟.其三,重塑程序规则.目前当务之急是尽快制定统一的行政程序法,约束行政机关的执法行为.另一方面,要培养执法人员遵守程序规则的意识,认识到程序规则对于保障公平正义的重要性.执法中如果不严格遵守程序规则,执法人员要承担相应的法律责任.
(三)有效发挥司法功能
司法功能的有效发挥对社会管理法治化的实现是举足轻重的.首先,要改革司法体制,去行政化,厘清司法机关与执政党、人大、政府的关系,确保法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权,不受非法干涉.要加强对司法机关的监督,防止司法腐败,确保司法公正.其二,尊重司法裁判的终局性.司法的终局性体现在两个方面；一是,司法机构在裁决任何案件时,必须给出一个最终的裁决方案.二是一事不再理.即一个权益争议,在司法机关作出生效判决以后,便对当事人发生法定的约束力,非依法律明确规定,不得再行启动司法程序,对该案件再行审理.司法裁判得到了尊重才能真正做到案结事了,当事人服判息诉.其三,认清司法的定位,既要发挥司法的功能,也不能夸大司法的功能.司法的基本功能在依据法律、事实审判案件,这种功能的发挥是被动的,遵循不告不理的原则.
社会管理自考论文怎么写
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(四)健全社会管理公众参与制度
公众参与社会管理是民主的基本要求,有助于公众利益能够得到有效表达.推动社会管理公众参与,首先要提高公众的参与意识和培养公众的公共精神.黑格尔认为“只要其余一切保持老样,只要民众不认识自己的权利,只要没有公共精神存在,只要官吏的权力没有得到限制,民选的作用就只能是带来我们法制的全面垮台.”当然公众的参与意识和公共精神、参与能力最终还是要在参与社会管理的实践当中去培养和提高.政府不能以公众的参与意识低、素质差而剥夺他们的参与机会.政府应当正
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