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【摘 要 】棚户区改造是党中央和国务院为解决城镇危旧房屋问题并改善贫困人口住房条件而采取的一项重大民心工程.它不仅使困难群众获得巨大利益,同时也为国家经济的发展提供了一个新的增长引擎.但是,在棚户区改造过程中,由于各种主体之间的利益冲突,导致拆迁纠纷也越来越多.由于国家立法机关并没有出台明确的法律指引,因此,有必要对棚户区改造过程中所遇到的法律问题予以疏理和探讨,使之达到和谐拆迁的社会效果.本文主要是以乐山城区棚户区改造为例,来探讨在该地区棚户区改造过程中所遇到的相关法律问题,并提出解决这些问题的看法,以起到抛砖引玉的作用.

【关 键 词 】乐山；棚户区改造；模拟拆迁；货币补偿

近些年来,党和政府高度重视棚户区改造工程,特别是中央新一届领导班子当选以后,已经确定了将棚户区改造纳入到城镇化改革的重要目标.2013年6月26日,国家领导人又针对棚户区改造问题,专门主持召开国务院常务会议,研究部署加快棚户区改造,促进经济发展和民生改善,并在此后即出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》.据统计,截止2012年底,我国已经改造5000万多平方米棚户区,总共近100万住房困难家庭的住房条件得到了十分好的改观.但是,近年来随着棚户区改造加快导致的纠纷越来越多.[1]这些问题不仅严重侵害棚改区居民的合法权益,而且影响社会的稳定.由于我国立法机关并没有将棚户区改造上升到立法层面,各个地方虽然出台了许多相关政策,但是,这些政策不仅不统一,而且在遇到法律纠纷时还存在无法适用的问题.本文就从四川省乐山市城区的棚户区改造入手,来具体分析本地区棚户区改造中所存在的相关法律问题.一、乐山城区棚户区改造的现状

棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域.目前,我国把棚户区分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类.棚户区居民多为低收入群体,很多还是企业老职工,曾为国家建设作出很大贡献.[2]以乐山地区为例,由于受经济条件的限制,乐山地区的棚户区改造的初步目标是改造乐山城区的旧房,而没有扩展到国有工矿、林区、垦区及中央下放的地方煤矿区域.从历史角度来看,乐山城区的一些老房屋大多在几十年前修建,有的甚至上百年,其房屋使用年限很长,再加之大部分为砖木结构,因此,很多安全隐患日渐严重,特别是2008年“512”汶川大地震发生后,很多旧房都成了危房,必须予以拆除.同时,环境问题也特别严重,在这些区域,由于排污、排水等公共服务设施滞后等原因,环境脏、乱、差问题十分突出,因此,改造势在必行.2009年开始,乐山城区棚户区改造就开始拉开序幕.截止到2012年底,已有上万户居民受益.二、乐山城区棚户区改造的法律性质界定

在棚户区改造过程中,如何适用法律对其棚改行为的性质予以准确界定是非常重要的,它不仅是房屋拆迁安置的基本点,同时也是正确解决改造纠纷的重要前提条件.由于棚户区改造只是政策上的术语,在国家法律中并不能查找到棚户区改造的条文,所以,各个地方包括乐山地区对棚户区改造的法律性质都存在着重大争议.有的地方认为属于征地拆迁应当适用土地管理法来解决,有的地方认为属于城市拆迁应当适用物权法来解决.由于适用法律不同,最后所给予的安置补偿效果也存在巨大差异.如果适用土地管理法,那么安置补偿结果可能很低；如果适用物权法将其界定为城市房屋拆迁,那么所得到的安置补偿结果可能较高.对此问题,笔者认为,存在这种观点分歧,主要在于没有准确界定棚户区所处的“土地性质”而造成的.应当看到,在乐山城区的棚户区内,大多数的地块都属于国有土地,使用性质大多都是划拨,极少数是采用出让方式而取得的,所以此类棚户区改造的法律性质应当界定为“城市房屋拆迁”,应当适用《物权法》和国务院所出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》来进行.从现实情况来看,由于将其界定为“城市房屋拆迁”,因此,其安置补偿标准自然会高于集体土地上的房屋征收与安置补偿标准,这就会使棚改家庭大大受益,提高了社会和谐的指数,达到了双赢的社会效果.

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三、乐山城区棚户区改造是否属于法律上的“为了公共利益需要”问题

棚户区改造是否属于我国法律上的“为了公共利益需要”问题,这涉及到“棚改”的合法性问题,必须要从法律予以破解.在现实生活中,由于个别棚改居民自己的利益无法得到满足,就诉诸法律,认为政府部门对该地块所处的区域进行“棚户区改造”没有“合法”依据,是不合法的,依法应予停止.这在乐山也是比较常见的.归结起来,这一问题的实质就是政府是否“有权”对此地块上的房屋进行“合法”改造问题.要回答这一问题,必须看棚改行为是否是“为了公共利益需要”.如果是为了公共利益,那么,其棚改就是合法的.

对此问题,主要应当是《物权法》、《城市房地产管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定.我国《物权法》第四十二条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产.《城市房地产管理法》第六条规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件.具体办法由国务院规定.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定,为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿.第八条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要.

由上述规定,棚户区改造显然属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条中第五款所规定的“由政