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摘 要：水利是农业的命脉,加强小型农村水利工程管理对于促进农业和农村经济发展具有重要作用,而传统的靠农民投工投劳的集体管理体制已明显不与当今农村分户经营模式相适应,本文主要运用用户参与式管理理论进行研究.
关 键 词 ：农村；小型水利工程；管理
小型农村水利工程是指灌溉面积不足一万亩,排涝面积低于3万亩,库容量在10万立方米以下,渠道流量小于1m/s的水利工程和农村水利工程.按功能区别,可将其划分为蓄水设施、引水设施、输水配水设施、交叉建筑物、提水设施、田间灌水设施、防洪设施、排涝降渍设施和生活供水设施九类,其规模虽小但在城乡为排涝、灌溉、发电、防洪、养殖、改善生态环境和水土保持方面发挥着举足轻重的作用,加强小型农村水利工程管理研究迫在眉睫.
1.小型农村水利工程特征
农村水利工程通常规模较小功用简单,但对于农村农业经济发展和农民生命财产安全保障意义重大,合理设计并有效管理工程运营重要性不容小觑.
1.1 主要用于农业灌溉 水利工程灌溉效益的发挥主要体现在小型农村水利工程的功能上.农民既是小型农村水利工程的建设主体也是其管理和使用主体,各农户之间利益联系紧密,具有一定的公共工程性质.
1.2 兼具非排他性与一定竞争性 非排他性是指人人皆可消费该物品.竞争性是指一个使用者对该物品的消费会减少其他人对该物品的使用功效.小型农村水利工程兼具非排他性与一定竞争性特点.一方面,它可能会因为设计不合理而被不具有使用该资源资格的人使用,另一方面,其具有的竞争性特点使得一个使用者的对该物品的消费会降低该物品的使用价值,故对工程的使用方面常出现注入拥挤、过度使用现象而给工程造成潜在的毁灭风险.合理设计工程并有效管理对工程功能发挥到最优状态意义重大.
2.小型农村水利工程管理现状
我国是农业大国,而水利设施是农业发展的血脉,故我国也是水利大国,我国从先秦时期至现金修建的水利设施不计其数,由于其规模巨大和技术先进而扬名中外的工程也数见不鲜,但“重建轻管”是我国工程管理界存在的普遍思想,尤其对小型农村水利工程的管理力度远远不够.
2.1 工程管理常见问题
2.1.1 工程年久失修,效益衰减 根据实地调查数据显示,我国80%以上的小型水库病险率达百分之60%,且未修复,工程安全陷入恶性循环,严重威胁农业农村的经济可持续发展和农民的生命财产安全.
2.1.2 农户参与管理意识不强 我国传统的农村水利工程管理模式为农村集体经济组织直接管理,但实行家庭承包责任之后我国仍采用此管理体制,农户未将水利工程与自身利益紧密联系,缺乏参与管理的意识.有些跨区域性的小型农村水利工程受行政管理关系的约束,缺乏信息的民主公开与民主监督,也降低了农户参与管理的积极性.
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2.1.3 管理资金投入不足 小型农村水利工程尤其是灌溉工程常具有公益性、投资回报周期长、收益低的特点,完全依靠社会投资方式融资管理很难解决小型水利工程量大、面广&
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2.1.4 工程产权不明 有些小型农村水利工程是历史遗留的产物而产权不明,或者由于其兼具公益性与营利性的准公益性特点而权责主体不明确.尽管近年来国家水利部要求开展农村小型水利工程产权改革,但由于缺乏典型引导和实践经验,农户参与管理意识较低,故产权制度改革仍不彻底,管理效率
低下.
2.1.5 水费收缴难以到位 农户缴纳农业用水意识较低或者经济能力有限,水费收取很难到位,特别是农业水费的取消更增加了收取水费的难度.有些农村地区由于水资源分配不具、上下游供水矛盾较多,水费征收更加困难,严重影响水利工程的日常维护.
2.2 管理改革存在阻力
2.2.1 水费改革存在阻力 我国南方灌区一般实行分级管理,水费由乡财政征收,改革欲通过组建协会取消村级与乡镇中间环节以减轻农民负担.但政府对水费改革认识不够,改革无法继续推行.
2.2.2 产权改革存在阻力 根据我国投资政策规定,农村集体和农民投资兴建斗渠及以下的灌溉工程,政府酌情补助.事实上绝大多数地方的斗渠以下田间工程一直处于未建成、不停地续建改造的状况,村集体或者个人都无能力完成这一历史遗留任务.2003 年水利部出台的“改革意见”指出由国家补助资金所形成的资产明确划归用水户在自愿基础上形成的用水合作组织所有,但实践操作中存在农户用水协会登记难的问题,协会难以受法律保护.
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3.小型农村水利工程参与式管理模式
小型农村水利工程参与式管理模式主要体现为工程产权制度改革和用水者协会,工程参与式管理模式以管理竞争机制和补偿机制为原则,在一定程度上有效减少农民用水冲突,农民节水意识增强,农民不仅享有获取报酬收益的优先权,也是工程的管理责任主体.
3.1 工程产权制度
3.1.1 承包经营管理模式 工程承包管理有两种方式：其一,根据工程造价和灌溉能力确定承包者；其二,通过公开竞价招标方式将水利设施的使用权!经营权和收益权全部承包给农户.农户承包者根据承包合同所确定的水利供水服务任务和维护标准对水利设施进行管理.或者利用土地承包将小型水利工程附带承包,或者将支渠以下和田间工程承包给村民小组或农户,或者将工程管理整体承包,有效保证工程效益.
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3.1.2 租赁经营管理模式 租赁经营管理模式一般限于小型灌溉工程,是把具有一定经营性质的小型灌溉设施经营管理权租赁给个人,个人在此租赁期限内和经营权利范围内发挥其自主性使用和维护,所有权和经营权相分离.相对来说,此种经营管理模式风险较高.
3.1.3 拍卖管理模式 拍卖模式同竞价或有价出售将工程性质改变为民有民营,工程产权彻底改变.有些地区实行所有权拍卖,而有些只是将工程一定年限的使用权出售.实行拍卖的前提是严格区分小型水利工程的产权界定和资产存量,并且仅限于小型农村水利工程,一些资产数额较大或无法分割的渠道或堤防工程由于农户购买能力有限或社会安全要求度高无法实施拍卖.目前拍卖主要用于喷灌机具、机井、蓄水池等小型农村水利设施.
3.1.4 股份合作制管理模式 对于经营性较强的小型农村水利工程采取股份制和合作制相结合的方式进行企业式经营管理.它是我国农民继联产承包责任制后的又一个有力创举,是一种真正的产权改革模式,有利于克服承包责任者和租赁者之间的短期经济行为弊端,实现水利资产的保值增值,目前主要应用于机井、小型山塘和节水灌溉工程等小型农村水利工程.
3.2 用水者协会 用水者协会管理模式的目的在于在产权改革的基础上吸引更多水利设施用户参与工程管理,农民是工程管理的主体,有权制定相应工程管理规章制度和任命具体管理者.这是一种由农民自主组织和管理的群众组织,并赋予其法人性质.用水者协会管理模式的一般运作流程为：供水管理、工程检查维护、用水计量管理、水费征收、财务管理、自我评价、档案记录.以服务于农户利益为宗旨,制定供水计划和供水合同,然后根据核定的灌溉面积进行收费.该模式强调了农户集体参与和保证一定的独立性,为斗渠以下田间工程确定管理主体,在受益户较多的跨村、跨乡以及按流域、渠系建设和管理的地区应用更加适合.
4.结语
用户参与式管理模式是为了吸引农户积极参与水利工程管理,并在一定程度上减轻政府对小型灌溉工程财政收支难以平衡的矛盾,通过试点工作证明,此模式确实取得了一定成效.但如何建立一种机制使得农民在经济上实现一定的独立并自主管理是我国目前小型水利工程产权改制工作的一个难点,有待同仁进一步深入探讨.
参考文献
[1] 韩哲. 小型农村水利工程管理体制改革研究[D].湖南大学硕士学位论文.2011
[2] 张宁.农村小型水利工程农户参与式管理及效率研究[D].浙江大学博士学位论文.2007
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