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大学章程宣传教育的现状

我国大学章程建设既没有事前的“思想启蒙”,又缺乏事中、事后的有效宣传教育,人们对章程的价值和功能缺乏认知和了解,甚至一些大学成员根本不知章程为何物,这严重地影响了大学章程的制订和实施的效果.我国大学章程宣传教育的现状主要表现在：

章程学术论文撰写与发表
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1.学界对国外大学章程研究成了圈内的“自娱自乐”.对我国大学来说,章程是舶来品.“发端于欧洲中世纪的章程,是西方文化的产物,是西方社会演化出来的产物,也是西方制度的典范,包含着西方文化一切的优点和矛盾”.[1]P1大学章程能否在我国教育的土壤中茁壮成长,能否承担起我国教育体制改革“破冰”的重任,许多专家学者心中是有疑虑的.为了借鉴大学章程建设的成功经验,学界十分注重研究国外大学章程,形成了一大批研究成果.但是,这些研究成果更多的是学者们在圈内“自娱自乐”,并没有将这些“有限的”理论成果应用到“火热”的大学章程建设实践中.

2.公众对国内大学章程的历史传统缺乏了解.从历史上看,我国大学章程建设经历了一个萌芽、发展、间断到复兴的过程.早在清末时期,我国大学章程开始萌芽,出现了《奏拟京师大学堂章程》、《钦定京师大学堂章程》和《奏定京师大学堂章程》等三个京师大学堂章程,它们由最高学务当局主持制定,具有全国教育法规的意义.[2]P1民国时期,更多的大学制定了章程,如《国立北京大学组织大纲》、《国立东南大学大纲》等.新中国建立后,1950年教育部颁布了《北京师范大学暂行规程》,此后大学章程逐渐淡出历史舞台,直到《高等教育法》颁布之前再无正式的大学章程出现.对于我国大学章程的发展历程,文献资料较少,研究成果还不丰富,公众对我国大学章程历史传统了解有限,不能很好地借鉴其中有益经验.

3.教育行政部门主导的章程理念推广成效有限.纵观我国大学章程的引入、制订和实施,无论是清末,还是民国时期,都没有脱离教育行政力量的主导.现在,我国大学章程建设依然是“自上而下”推动的,相应地大学章程的宣传教育也是“自上而下”进行的.首先,通过教育政策法规强力推进大学章程建设.从《教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《高等学校章程制定暂行办法》到《全面推进依法治校实施纲要》等都明确指出,要加强大学章程建设,完善现代大学制度,推动大学“依法治校”,依照章程自主管理学校.其次,召开各种会议,宣传章程理念,推动章程建设.如教育部政策法规司召开的“现代大学制度试点高校会议”,旨在学习宣传贯彻落实《高等学校章程制定暂行办法》,交流大学章程制定中存在的问题与经验.但是,由于教育法制教育未受到重视,各种交流会的参加人数也受限制,而且集中于少数行政人员,因而教育行政部门主导的章程理念宣传的成效有限.

4.部分大学领导者章程意识不强.大学章程是“一把手”工程,“成也校长书记,败也校长书记”.在现实环境下,大学章程是“百年大计”,还是“花瓶摆设”,很大程度上依赖于校长、书记的觉悟和境界.但是,一些大学领导的章程观念滞后,根本不把章程作为大学治理的一种基本手段,制订大学章程时“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”,仅仅是为了完成工作任务.

5.教职工、学生、校友等利益相关主体缺乏章程知识.与民法、刑法、行政法等相比,无论是从业、研究人员数量、学生规模,还是适用范围等来看,教育法都是一个较小的法律部门,属于比较“冷门”的法律.大学章程,作为教育法律的一部分,知道和懂得的人也会更少.特别是在当前高校管理体制下,大学事务依靠行政管理模式运行,没有“依章行事”的惯例,大学章程显得“可有可无”.一些大学在章程制定期间,没有发动教职员工、学生、校友等利益相关者群体的广泛参与,不主动宣传大学章程知识,教职员工、学生、校友等更没有学习章程、运用章程的积极性.

大学章程宣传教育滞后的原因

从《教育法》、《高等教育法》、《教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、《高等学校章程制定暂行办法》到《全面推进依法治校实施纲要》,历经近二十年风雨,大学章程是“千呼万唤始出来”,却“犹抱琵琶半遮面”,其进展极其不尽如人意.究其原因在于：

1.大学章程文化底蕴浅,缺乏章程“知识储备”,且研究氛围不浓厚.如果追溯到清末的三个“京师大学堂章程”,我国现代大学章程也只有一百年左右的历史,期间还中断了近五十年时间.与国外一些大学长达七八百年历史的章程建设历史相比,如剑桥大学章程制定于1250年,我国大学章程的文化底蕴非常单薄.

我国学者对大学章程的研究也只进行了十多年,研究人员规模、相关专著、论文数量也都相对有限,还远没有形成浓厚的学术研究氛围.然而,“起草或修订一部好的大学章程,需要有坚实的研究基础和认真的经验总结.”[3]P1德国著名法学家萨维尼于1814年发表了《论立法与法学的当代使命》,强烈地反对在条件不成熟的情况下制定德国民法典,随后德国学者对罗马法和日耳曼法进行了长达百年的深入研究,为后来德国民法典的编纂奠定了坚实的基础,此举成就了举世闻名的德国民法典.

2.教育行政管理部门行动滞后.对于大学章程建设,教育行政部门不仅需要倡导先进理念,更需要积极地示范行动.如果教育行政管理部门空喊“依章治校”的口号,不具体落实和贯彻章程规定,那么大学章程建设只能沦为“一纸空文”.当前,教育行政部门仍旧采用单向指令式的行政管理模式,远未形成“依法管理、依章管理”的理念.虽然教育行政部门在大力推进大学章程建设,但同时又缺位于学校章程制订过程,紧抓教育行政管理权,无视大学自主权,频繁地干涉学校内部的教学、科研活动.有道是,“其身正,不令而行；其身不正,虽令不从”.（《论语子路》）[4]如果这种局面不能实质性扭转,我国大学章程建设的前景堪忧!

3.一些大学领导者消极应对章程宣传教育.大学章程的重要功能之一是明确大学内部权力配置以完善治理结构,而如何完善“党委领导下的校长负责制”是当前高校体制改革不容回避的问题.一些大学的书记、校长对大学章程“心有余悸”,认为其“束缚手脚”,限制自身权力；一些书记、校长把大学章程视为相互“角力”的工具,争相限制对方权力.党委书记和校长之间关系的不和谐导致学校党政矛盾、多头指挥、相互推诿等问题,这不仅严重影响了“党委领导下的校长负责制”效率的发挥,而且在某种程度上突显了我国大学治理的官僚化特征.[5]P26-29在这些情况下,大学领导者之间的“维权”与“争权”相互交织,致使大学章程制定和实施的进程缓慢,大学章程宣传教育也受到严重影响.4.教职工、学生、校友等利益相关主体参与渠道不畅、参与意识淡漠.《教育法》规定,学校“通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督.”《教育法》第42条仅列举了学生的五项受教育权利,并没有学生参与学校管理的法律规定.对于校友等

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